内容提要：本文通过对青州法院审理的涉及农村村民申请建住宅行政案件的调研，分别从村民申请宅基地的法律依据和审批程序，归纳分析了该类案件的基本类型及各类案件的审理重点，对保护农民的合法权益和依法使用土地益均有积极的意义。
　　关键词：农村村民　宅基地

　　近年来，土地行政案件数量逐年上升，2004年青州法院受理该类案件469件，占行政案件总数562件的84％，其中，涉及农村村民建房用地的20件，占土地行政案件的5％。这类案件，对于维护农村稳定，化解社会矛盾纠纷，维护当事人的合法权益和国家正常的土地管理秩序，促进土地资源合理、充分地利用，具有十分重要的意义。为及时、正确的审理该类案件，青州法院专门进行了相关调研。

　　一、农村村民建房用地的法律依据及审批程序

　　《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条规定，农村村民建住宅，由本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准；《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地；（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。　

　　根据以上规定，农村村民建房用地应履行以下审批程序：

　　（1）申请人向本人所在村或村集体经济组织提出建房用地申请；

　　（2）村民会议或者农村集体经济组织全体成员对用地申请进行讨论，并作出同意或否决的决定；

　　（3）经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意的，报乡（镇）人民政府进行审查；

　　（4）根据是否需占用耕地的情况，由县级人民政府建设行政主管部门或乡级人民政府审查同意并出具选址意见书；

　　（5）县级人民政府土地行政主管部门对上报材料进行审核；

　　（6）县级人民政府对用地申请进行批准；

　　（7）县级人民政府进行土地登记并核发建设用地使用权证书。

　　二、涉及农村村民建房用地行政案件的基本类型

　　从该院受理的案件情况看，涉及农村村民建房用地行政案件主要包括以下类型：

　　（1）以村委会为被告的行政案件

　　根据法律规定，村委会在接到申请建房户的用地申请后，召集村民会议或农村集体经济组织全体成员对用地申请进行讨论，并作出同意与否的决定。既然村民会议的讨论是审批程序的第一步，必然应在审批材料中有所反映。村委会是村民的自治组织，也是村民会议的执行机构，对建房用地申请的讨论结果也必然由村委会执行并根据村民会议讨论的结果行使审批权。讨论同意的，村委会应将讨论情况记录在案，并在相关的建房用地申请审批材料上予以记载，同时加盖村委会公章，由参加会议的村民选出的代表签字认可。

　　[案例1]  原告黄某在某村有宅基一处。该村村委对第三人迟某的建房申请未经村民会议讨论，即在审批表上填写了"经村两委研究同意"的意见，迟某最终取得了市政府颁发的建设用地使用权证，该证确定的迟某的用地范围与原告已取得的宅基地由部分重合。为此黄某提起行政诉讼，要求确认村委的审批程序违法。

　　本案反映的村委在审批过程中程序违法的情况，在现实生活中比较普遍。当前，由于农村基层组织不健全，农民、特别是个别村干部法律意识不强以及农村宗族势力的干预，村民建房用地审批程序在实际操作中难以规范，村民会议的制度设计成为虚设，村民对村内事务的民主管理和自治流于形式，主要表现有，本应由村民会议讨论决定的用地申请，往往以村委会或村委和村党支部会议的名义作出决定，有的虽以村民会议讨论同意的形式填写书面意见，但实际上并未召开村民会议，造成利害关系人对村委的报批行为不服，提起行政诉讼。

　　（2）以乡（镇）人民政府为被告的行政案件

　　根据《土地管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定，乡（镇）人民政府对农村村民建房用地申请的审批分为两部分。一部分是对用地申请的审批，乡（镇）人民政府应审查该用地申请是否需使用耕地，对需使用耕地的，签署审核意见后应先报县级人民政府建设行政主管部门审查，对不需使用耕地的，可经审查后径行决定上报。另一部分是对是否符合村镇规划的审查，对不需使用耕地而是使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划进行审查，并直接出具选址意见。

　　司法实践中，农村村民建房用地行政案件以乡镇人民政府为被告的一般是对乡镇政府的用地批准行为不服提起行政诉讼。例外的情况是，虽然用地审批行为与规划行为是同一乡镇人民政府作出的两个不同的行政行为，但是因为乡镇人民政府也同时具有规划审批权，在乡镇政府对用地申请的审查过程中，是否符合村镇规划事实上已成为是否作出符合用地条件的前提，因此，也有对乡镇人民政府的规划选址意见书不服提起行政诉讼的个案。

　　[案例2]  原告刘某向法院起诉称，2002年11月被告镇政府给第三人张某颁发的规划选址意见书将我使用的一块宅基地划给了第三人，侵犯了我的合法使用权，请求予以撤销。法院经审理认为，镇政府的规划选址意见以其作出的用地审查行为为基础，该用地审查行为又以是否经过所在村村民会议讨论同意为基础，本案第三人的用地申请未经过村民会议讨论，因此规划选址意见书主要证据不足，应予撤销。本案经中院二审，最终维持一审判决。

　　上述案件反映了法院对用地申请审批过程中的规划行为的态度，即用地申请审批与规划行为是密切相关的，规划行为以用地审批为条件，同时也是将该宗用地申请逐级上报的条件。在起诉用地申请审批行为还是规划行为上，当事人有选择权。