构建巨灾保险体系重在政府作为
发布日期：2009-04-26 作者：110网律师
张连民[1]
（山东曲阜师范大学法学院，山东 日照276826）
【摘 要】面对汶川地震给我们造成的空前的劫难，巨灾保险体系的构建进入了加速阶段。我们必须改变原来的在灾难来临的时候一味依靠政府扶持和社会捐助的传统做法，用市场化手段取代行政手段。巨灾保险体系的建立必须发挥政府的主导作用，运用保险这种金融工具，使有限的财政资源的配置效应得到乘数放大，真正实现政府社会管理职责的高效和规范。
【关键词】巨灾 保险体系 保险 构建 政府
大地在痉挛，灾难在延续，汶川地震给祖国造成了巨大的人身、财产损失。面对这场空前的劫难，我们万众一心，举全国之力拯救一切可以拯救的生命。在党和国家的领导下，全国人民空前大团结，更加坚定了重建家园的信心和决心。
震后救灾、重建家园将会成为下一步的工作重心和重中之重，其中震后保险理赔中可能遇到的法律问题成为许多人关注的焦点。虽然在巨大的灾难面前任何法律上的探讨都会显得苍白无力，作为法学工作者中的一员，希望能通过撰文来尽自己的微薄之力，以让逝者安息，让生者奋发。
随着抗震救灾工作的逐步深入，国内多家保险公司积极行动起来，在理赔效率、理赔标准上推行人性化的做法，尽管不能让死者生还，但毕竟能让死者家属感到一丝珍贵的温暖和欣慰。然而，多少有点遗憾的是，此次地震中得到赔付的主要是人身意外保险保户，而家庭财产保险通常对地震这种不可抗的自然灾害不予理赔。作为“不可抗力”的一种，由于地震突发性强、危害大、范围广、损失重，其造成的损失和赔偿金额往往超过保险公司的偿付能力，保险公司无法承担如此巨大的保险责任，因此，保险公司一般将其作除外责任处理，即将“地震或地震次生原因”规定在“责任免除”条款中。
就我国的现状而言，遇到灾难性事故时，整个保险业明显显得力不从心。就拿南方低温、雨雪冰冻灾害来说，尽管保险公司积极主动赔付，预计最终赔款额也只占总经济损失的2％－3％，而在经济发达国家，这一比例平均为36％。显而易见，在我国，保险作为社会发展的稳定器、助推器在面对重大自热灾害时却效用滞后，这些不是在一个成熟的经济市场能看到的。那么保险公司为什么对大灾险避之唯恐不及呢？因为，我国保险的覆盖面还比较窄，作为商业运作主体的保险公司不愿承担也无力承担地震等重大灾害造成的巨大经济损失，而我国并未明确赋予保险公司承载保障社会稳定的功能。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、造成损失重。特别是这些年人民生活水平提高，居民的家庭财产不断增加，越来越多的人拥有住房、汽车等。而像住房这样的大宗财产，购置时几乎要花费家庭的所有积蓄，甚至还要向银行贷款，一旦在地震中损毁，很多家庭根本无力重置，今后的生活居住也将面临困难。另外，随着全球气候变暖，极端天气频发，洪水和台风等自然灾害经常在我国肆虐。随着经济和社会的快速发展以及城市化进程的加快，灾害事故造成的人员和经济损失呈现快速增长的趋势。近十年来我国每年因自然灾害造成的直接经济损失都在1000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。
在我国目前情况下，国家财政拨款和社会捐助任然是恢复重建的主要资金来源。据了解，国家财政每年用于防损减灾的财政支出呈现不断上升趋势，已经从1978年的9.02亿元上升到2004年的48.99亿元。汶川地震，截至2008年5月21日14时，中央财政已累计下拨抗震救灾资金93.39亿元，同时国务院还安排下拨700亿灾后重建基金。事实上，每次重大自然灾害来临时政府都会成为救灾保障的主力。毫无疑问，财政支出承受巨大的额外压力，也会导致财政预算的打乱和吃紧，同时，由于我国人口众多，灾害频繁发生，倘若这些钱以直接补贴的形式发放给受灾对象，摊到每个主体身上则无异于“杯水车薪”。
重大自然灾害多发的前提下，无论是保险公司还是政府都无力满足抢险救灾的巨大资金需求。如何应对自然灾害造成的巨大风险，成为当前急需解决的重大课题。
在成熟的市场经济社会，风险防护屏障应该依次是个人和企业自身、保险、社会援助，最后才是政府，政府的角色是风险的最后承担者，大量的损失应该用市场化经济手段向保险公司转嫁。特别是大灾面前有了保险这道保障，居民受损的财产就能够及时得到补偿，政府也多了一只强有力的臂膀，抢险救灾、重建家园也会更有力量。运用保险这样的金融工具，可以使有限的财政资源的配置效应得到乘数放大。
既然保险市场本身无力解决在地震等灾难中的市场失灵问题，那么政府必须在其中发挥干预作用，用市场化手段取代行政手段，把保险市场的能动性和政府的主导作用应结合，通过市场运作的方式建立巨灾保险制度。以此应对重大自然灾害风险，效率会更高，效果也会更好。
所谓巨灾保险制度，是指对由于突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡，给予切实保障的风险分散制度。通过巨灾保险机制，保险赔款一般可占总灾害损失的30%—40%，很大程度上分担了政府抗灾救灾的压力。
早在1998年我国长江流域、嫩江、松花江流域发生大范围高水位的洪灾，就有人呼吁建立巨灾保险制度，在随后的日子里，几乎每次大灾之后都有官员、学者、保险公司和新闻媒体强调巨灾保险制度的重要性。但令人遗憾的是，巨灾保险往往在一次次高调地“呼之欲出”之后，又一次次地被搁置起来甚至是销声匿迹。
一场地震，使现形法律与保障体系的不足之处彻底曝光。我们不能再沉默了，推出“巨灾保险”迫在眉睫！
当然，巨灾保险体系的构建是一项系统工程，决非一朝一夕之功，它需要长时间的不懈努力，才能成功架构。尽管这是一项困难重重、极其复杂的工程，但对于中国这样自然灾害频繁发生的国家，我们要知难而进，要借从中央到各地重视和关注汶川地震的契机，着力推动巨灾保险体系建设，以建立起保障有力的社会保险体系，使我们的社会拥有更加强大的抵御严重自然灾害风险的能力。
我国是一个灾害多发的国家。据联合国统计，世界范围内54次最严重的自然灾害有８次发生在我国。基于极端灾害的不确定性，巨灾体系的构建必须提速，宜早不宜迟。
就目前的情况看，我国开辟巨灾保险的条件已经基本成熟：一方面，我们已经有了资金和实力比较雄厚的多家大型保险公司；另一方面，我国的再保险业务也于近些年获得了长足的进展。此外，“巨灾保险”属于政策性保险，其背后的支持者是政府。我国财政连续多年高速增长，财力雄厚，完全有能力做好这件事。
基于国内巨灾保险亟待解决的现状，保监会主席吴定富在2008年2月份郑重提出以政府为主导，架构巨灾保险体系；2008年3月份财政部部长谢旭人在两会上也提出了建立巨灾保险体系的设想；全国人大于2008年6月初召开专门的巨灾保险课题研讨会，考虑从国家层面建立巨灾保险体系。巨灾保险体系的构建进入了加速阶段。
巨灾保险体系的构建千头万绪，笔者觉得，就目前来讲，至少应做好以下几个方面的工作：
一方面，尽快制定相应的法律法规，确立巨灾保险的政策性保险地位。政府必须为巨灾保险建设提供一部明确的法律制度。作为公共政策的制定者，政府对于很多有关巨灾保险的基本问题缺乏起码的制度界定，这在很大程度上制约了巨灾保险的发展，因而巨灾保险在我国发展步履蹒跚也就不难理解了。
另一方面，建立巨灾风险基金，由所有保险公司共同参与，分摊巨灾赔款。
最后，要借鉴美国、日本、英国以及欧盟国家风险转移机制的经验。我们不妨以发行巨灾保险债券、与国外保险机构联姻的方式，构建多层次分散承保风险体系。
尽管不同国家巨灾保险制度的具体规定不同，但多数国家在巨灾保险体系的构建中都强调政府的主导作用，多数国家都是由政府制定有效的公共政策，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，采用市场化的运作方式和再保险风险转移手段，形成全国性或地区性的巨灾风险保障体系。
巨灾保险体系的构建中政府必须积极作为。巨灾保险制度的建立，政府必须完成风险承担过程中的角色转换，明确其作为风险的最后承担者的位置，通过规则和制度约束有条件的社会个体成为风险的第一承担者，支持保险业成为帮助社会个体转移或分散风险的平台，真正实现政府社会管理职责的高效和规范。
当然，作为一项涉及国计民生的“惠民惠农”制度，巨灾保险靠某一部门的一己之力是很难建立起来的，需要政府多个部门通力合作，打破已有的“条条块块”，从大局出发切实整合资源并加强协作，中国的巨灾保险制度才可能真正建立并发展起来。
灾难发生，悲痛在所难免。但痛定思痛，仍然希望此次地震能够成为推动巨灾保险制度建设的契机,更好的发挥保险业社会稳定器的功用。让中国更加保险，让社会更加和谐。
[参考文献]
[1]王小平：中国呼唤巨灾保险[J]中国金融,2005,(24)
[2]李学勤：论我国巨灾保险法的构建[J].经济论坛,2006,(02)
[3]冯玉梅：巨灾风险与我国保险公司的选择[J]上海保险,2001,(01)
[4]李晓杰：我国巨灾保险发展问题的博弈分析[J]企业家天地2007，（11）
[5]叶檀：像推进“交强险”一样推进“地震险”2008年5月19日《潇湘晨报》
[6]徐涛：尽快建立巨灾保险制度2008年05月30日《证券时报》
[1] 作者简介：张连民（1972—），山东茌平县人，山东曲阜师范大学法学院讲师，法学硕士。
0发布咨询
相关文章
相关法律知识