开创国家赔偿工作新局面——纪念国家赔偿法实施九周年

（一）

    国家赔偿制度不是有史以来就有的，它是人类社会发展到一定阶段的产物。在奴隶社会和封建社会阶段，国家的权力集中掌握在君主、国王、皇帝手中，他们即是法律，即是国家。“主权不得为非”的教条意味着国家不对自己，更不会对其工作人员的行为承担任何赔偿责任。所以也谈不上国家存在着错误，更谈不上承认国家要对其行为承担什么责任。近代资产阶级夺取政权以后，由于政治制度的变化，国家的理念也发生了重大变化。随着社会的发展及人类文明的进步，人们逐渐意识到国家的主权应当属于全体人民，国家以及行使国家权力的人不能也不应当凌驾于社会之上，国家与公民、法人的关系不应当是绝对的权力与服从的关系。基于这样的认识，人们逐渐意识到国家和国家机关工作人员在执行公务中发生侵权行为，损害公民、法人和其他社会组织的合法权益，也应当承担赔偿责任。

    国家赔偿的概念最早出现在十八世纪，而国家赔偿制度的普遍建立则是在第二次世界大战以后。我国早在１９５４年宪法中就对于国家机关及其工作人员侵犯公民权利应当给予赔偿作出了原则规定，１９８２年宪法重申了这一原则：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”之后的一些部门法中也作出了相应规定。１９９４年５月１２日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，同日公布并决定于１９９５年１月１日起实施。这部法律的颁布实施，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，对于依法促进国家机关及其工作人员依法行使职权，对于完善我国社会主义民主与法制均有着不可估量的巨大作用和深远影响。

    国家赔偿法第一条规定：“为保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利，促进国家机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这一规定开宗明义，诠释了这部法律的立法宗旨和国家赔偿的两大职能，即一个保障、一个促进，两个方面有机结合。

    首先，国家赔偿法的颁布实施不仅实现了公共负担的平等，而且兑现了我国宪法关于保障人权的庄严承诺，充分地保障公民、法人和其他组织的合法权益，设定了赔偿请求权。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民，由人民代表组成国家权力机关对国家实行统治和管理。国家机关对社会的管理大都表现为国家机关的具体工作人员实施具体行为，有些管理措施还要以国家强制力作为保障。而这些国家机关工作人员由于受各自的知识、经验、素质等诸多因素的影响，难免在实施管理的过程中出现一些疏漏、超越职权或滥用职权的情况发生。这就需要设定一项科学的制度来保障那些被统治、被管理的人的合法权益不受非法侵犯，即使受到侵害，这一项制度也能保障公民、法人和其他组织合法权益的损害得到合理的补救。国家赔偿的理论根据一方面是应当由全社会共同负担管理社会的成本或风险；另一方面就是国家必须建立切实可行的救济制度来兑现宪法对于保障人权的庄严承诺。

    其次，国家赔偿法的颁布实施，对促进国家机关及其工作人员依法大胆行使职权，以及行使职权过程中尊重和保护人权，起到了极为重要的作用。国家赔偿制度是一种极富魅力的责任追究机制，其设定的赔偿责任原则上由国家承担而不是工作人员个人承担，解除了工作人员的后顾之忧，为其大胆履行法定职责提供了保障；追偿制度又使具有故意或重大过失的工作人员要对自己的致害行为负责，对工作人员提出了谨慎勤勉的要求。因此，国家赔偿制度在国家、工作人员和公民、组织之间建立了一种平衡机制，既建立了工作人员大胆行使职权的保障机制，又建立了工作人员恪尽职责的自我约束机制。

    第三，国家赔偿法的颁布实施，还起到调节国家机关与公民、法人及其他组织之间的关系，缓解社会矛盾、维护社会稳定等重要作用。赔偿金的支付，不仅是对公民、法人被损害的权益的恢复，而且是社会矛盾的化解、政府形象的重塑和法律权威的张扬，还促使民众对党和政府信心的重建。而这些关联，最终为国家的长治久安赢得坚固的基础。

（二）

    九年来，国家赔偿法的贯彻实施者们在各自的工作岗位上为这部法律的实施付出了辛勤的劳动。人民法院的国家赔偿审判工作也取得了明显的进步。

    首先，截至２００３年１０月１日，全国法院共受理人民法院作为赔偿义务机关的赔偿案件以及人民法院赔偿委员会依法审理的国家赔偿案件１５０６６件，审结１４１０３件，其中决定赔偿的案件５０１７件，占全部受理案件的三分之一。还审理了数万件行政赔偿案件。

    其次，全国法院已经形成了一支国家赔偿审判专业队伍。除各级法院设立行政审判庭审理行政赔偿案件以外，各中级以上人民法院均成立了赔偿委员会及其办公室，负责审理由人民法院赔偿委员会依法受理的国家赔偿案件。基层人民法院大多设立了理赔小组负责办理本院为赔偿义务机关的赔偿案件。

    第三，已基本形成了国家赔偿法适用规范的框架。九年来，经最高人民法院审判委员会讨论通过并下发的司法解释有《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》、《关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》、《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》、《关于办理人民法院、人民检察院共同赔偿案件若干问题的解释》、《关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》。经最高人民法院赔偿委员会讨论通过并下发的规范性文件有《最高人民法院赔偿委员会工作规则》、《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件立案工作的暂行规定（试行）》、《关于刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件案由的暂行规定（试行）》、《国家赔偿案件文书样式（试行）》。此外，最高人民法院赔偿委员会还就各高级人民法院请示的具体法律适用问题作出了６０余件个案批复。这些司法解释、规范性文件以及个案批复为国家赔偿案件具体适用法律提供了必要的规范，初步统一了全国法院适用国家赔偿法的尺度。

    第四，建立起一整套国家赔偿审判工作制度。绝大多数高级人民法院、部分中级人民法院通过审判实践，及时总结经验，逐步建立起一整套工作制度。其中包括赔偿委员会工作规则、赔偿委员会及其办公室岗位责任制、赔偿案件立案规则、审理赔偿案件程序的规定等等。这些工作制度的建立保证了国家赔偿审判工作有章可循。

    第五，在现有法律规定的基础上，结合审判实践，加强调查研究，积极探索改革国家赔偿审判方式。国家赔偿法是一部颁布实施时间较短的法律，加之一些规定相对原则，给审判实践带来一定的困难。一些高、中级人民法院加强调查研究，结合本地区的实际工作情况，作出了一些积极有益的探索。如改变原来审理案件时赔偿请求人与赔偿义务机关背对背进行书面审理的模式，在国家赔偿审判工作中引入听证程序，这种改革进一步彰显了公平、公正、公开原则，得到了全社会的广泛认同。

    第六，通过各种媒介向全社会宣传普及国家赔偿法。九年来，全国各级法院利用报刊、杂志、书籍、广播、电视、网络等新闻媒介和载体向全社会宣传普及国家赔偿法以及国家赔偿审判工作，使广大人民群众敢于运用国家赔偿法维护自己的合法权益。

（三）

    人民法院的国家赔偿审判工作从无到有，从小到大，取得了令人瞩目的成绩。但也要客观地看到，这项工作也面临着一些困难和问题。主要表现为：一些法院领导没有充分认识到赔偿工作的重要性，对赔偿工作重视不够；少数赔偿义务机关有意规避赔偿义务，对自身违法侵权案件不予确认或者不依法履行赔偿义务；一些国家赔偿判决、决定没有得到及时的全面的执行。

    国家赔偿法实施九年来，对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，对于促进国家机关依法行政、依法司法等均起到了巨大的作用。但在实施过程中，也反映出这部法律还有一定的局限性，有待于进一步完善，比如现有规定当中赔偿范围相对狭窄，违法确认制定漏洞较多，赔偿程序还不尽科学，赔偿数额和标准偏低，赔偿金的保障制度还不够健全以及缺乏与之配套的制度作为保障等等。

    当前，人民法院国家赔偿工作应注意抓好以下几个方面的工作：

    一是在严格依法办事的前提下，体现法律的人文关怀，落实司法为民举措，充分保障赔偿请求人申请赔偿的请求权。要建立和完善告知制度，确保公民、法人和其他组织的知情权；切实抓好立案及信访工作，确保人民群众的赔偿请求权得以实现；建立国家赔偿审判工作的法律救助制度，确保赔偿请求权人有效地行使请求权利。

    二是在现有法律的框架内，加大创新力度，改革国家赔偿审判方式，充分保障赔偿请求人、赔偿义务机关在国家赔偿争讼当中依法行使权利、履行义务。具体做法是：建立国家赔偿争讼的释明制度，确保双方当事人更好地行使权利、履行义务；尽可能缩短国家赔偿案件的审理期间，降低申请人申请国家赔偿的成本；把引入听证程序作为国家赔偿审判工作制度创新的一个重要内容抓紧、抓好；加紧制定国家赔偿审判的举证、质证、认证的程序规定和相关的证据规则；研究解决目前存在的部分案件执行不力的局面，确保赔偿请求人真正获得国家赔偿。

    三是加强调查研究，进行国家赔偿理论创新，为国家赔偿法律制度的健全与完善提供智力支持和实践依据。法律制度的健全和完善应当以实践为基础。要认真总结九年来人民法院国家赔偿审判工作积累的成功经验，同时借鉴全人类在国家赔偿方面的文明成果，为国家赔偿制度的完善和国家赔偿法的修改做好充分准备。

    四是加大对国家赔偿法律制度的宣传力度，努力改善国家赔偿工作的司法环境。

    国家赔偿审判工作是一项立功立德、保民行善的工作，是彰显党和国家的德政、维护全社会的公平与正义的工作。所有从事这项工作的同志们都应当以“三个代表”重要思想为指导，努力践行司法为民指导思想，振奋精神、积极进取，开创国家赔偿工作的新局面！

作者：最高人民法院副院长 江必新