工伤保险制度的完善思考

《工伤保险条例》于2004年1月1日实行以来，由于我国工伤保险制度的建立，发展的时间较短，制度本身的不完善，实践中存在诸多问题。笔者结合近年来审判实践中的困惑，认为必须在制度创新和制度建设方面结合国情，采取措施，加以解决和完善。

    一、建立工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法。我国工伤保险历经了十多年的改革，继劳动部颁布了《企业职212Z伤保险试行办法》之后，2004年开始施行《条例》(以下简称《条例》)，前者是部门规章，后者是行政法规，在实践中，由于效力较低，难于发挥工伤保险制度作用。另外，各省、市制定了地方性法规或办法，使工伤保险制度在实施过程中存在着较大差异，没有体现工伤保险法律制度的严肃性。因此，必须尽快制定出自成体系的全国统一的工伤保险法或者包括工伤保险在内的社会保险法。

    二、进一步扩大工伤保险制度辐射的覆盖面。《条例》对工伤保险覆盖范围进行了进一步的扩大，规定在我国境内的各类企业、有雇工的个体工伤户都应当依照规定参加工伤保险，但其实际覆盖范围较窄。我国农村人口在农闲季节涌进城市，城镇做临时工、季节工，的数量较多，可未能纳入工伤保险的范围。因此，我国应扩大工伤保险的覆盖面，工伤保险的对象应包括各种从业人员，同时还应加大执法力度，使现行《条例》规定应当参加工伤保险的人员能够真正参加工伤保险。

    三、统一工伤认定标准和完善工伤认定程序工伤保险中，确定工伤是决定是否享受工伤待遇的前提。我国工伤认定的依据《条例》第14条及第15条规定，鉴于认定标准上的瑕疵，笔者认为“在抢险救灾维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位旧伤复发的”。应该从工伤保险划出，纳入社会优抚，由民政部门给予奖励、补助和安置。我国土伤认定机构由劳动行政部门组织经办，至于机构来组成，至于如何组成，该机构的性质如何，权威性如何等，《条例》未作明确的规定。工伤认定机构作为一个事关职工切身利益的重要的机构，立法应对此作出明确的规定。工伤认定程序作为一种秩序，更多体现的是医疗专家的专业水平和职业道德的结合，专家专业能力和水平在工伤认定中的作用至关重要。笔者认为，可以借鉴国外的做法，成立一个由法律授权的完全独立的、由副高级以上职称的专业人员组成的机构来专门认定是否属于工伤的情形，特别是这个机构不能隶属任何行政机关，属于国家法律特许的社会服务组织，这将有效地限制行政权力在工伤认定过程中扩张。

    四、进一步完善工伤保险基金运营机制。各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因，在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点，并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的，使得工伤保险待遇的支付无法精确预算，为实现工伤保险待遇支付的可能，实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值，则实行基金制的好处就会大打折扣。因此，基金的储存应当与基金的运营统一起来，努力促使基金增值是实行基金制的一大目的。在国际上，社会保障基金有两种运营模式：一是集中垄断式运营模式，二是分散竞争式运营模式。无论是集中垄断式还是分散竞争式，选择合适的投资方式、确定合理的投资组合均是基金运营目标的关键所在。基金运营的方式可以分为三类：存入金融机构，或是购买国家及地方政府发行的债券；基金管理机构直接从事商业证券投资和实业投资；委托投资，即将社会保障基金委托给专门的投资机构进行投资，所获得的利润按委托合同的规定共同分享。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度，笔者认为，我国工伤保险基金的运营应采用委托投资的方式，因为这种方式获利水平较上述第一类投资方式高，风险则较第二类投资方式小，可谓是平稳性没资。为维护公众利益，必须还要有严密的投资管制相配套，同时对于工伤保险基金中用来投资部分的比例要进行严密的测算。

    五、明确规定工伤保险给付与损害赔偿的法律适用。如何协调工伤保险给付与损害赔偿的关系?世界各国有过四种不同的基本解决类型：取代(免除)、选择、兼得(相加)、补充。我国在立法上迄今为止并未对此规定明确的处理方法。在我国工伤保险的覆盖面尚未遍及全体社会劳动者，因受经济承受力的影响，工伤给付标准也较低，难于完全填补并维持劳动者及其家属的基本生活水平。所以，如采用“取代”模式对劳动者非常不利；如工伤职工就同一伤害获得双份补偿，从社会角度来看，属于对社会资源及有限的保险基金的浪费，有违公平原则，同时工伤保险创设的目的主要在于替代雇主的侵权责任。倘若允许工伤给付之外还可以向雇主请求全部损害赔偿，则与工伤保险制度的创设的目的不相符合，在这个意义上也不宜采用采用“兼得”模式；“选择”模式赋予了受害人自行斟酌选取索赔途径的权利，但是，该模式有悖于建立工伤保险制度的初衷，同时给受伤害者带来无尽的诉讼之苦，所以也有欠缺之处。依据“补充”模式，受害人在获得工伤补偿之后，只要未完全填补实际损害，仍可主张侵权赔偿，但应扣除其已领得的工伤补偿。这一做法既可避免双重利益，又可避免“选择”模式给受害人带来的尴尬，使得受伤害者的损失能最大限度地获得补偿。

    《职业病防治法》第52条规定：“职业病病人除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律，尚有获得赔偿的权利的，有权向用人单位提出赔偿要求”。《安全生产法》第48条规定：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿权利的，有权向本单位提出赔偿要求”。上述两个规定表明，工伤职工在获得工伤保险待遇之后，仍保留了获得民事赔偿的权利，即当事人可以同时享受工伤保险待遇和获得民事赔偿。

    立足经济不发达的现实国情，笔者认为，在工伤保险给付与损害赔偿的法律适用上，理性的选择是：实行部分替代主义的“补充”模式，即：在解决工伤事故时，应当把工伤保险基金作为主要的补偿来源，把民事侵权赔偿作为补充来源，但工伤职工所得到的补偿总额以其所受的实际损失为最高限额。其理由有三：第一，采用这种模式符合工伤保险制度的创设目的一  替代雇主(用人单位)的民事侵权责任，分散雇主(用人单位)的风险；第二，工伤待遇以低标准，保障工伤职工及其家属基本生活为宗旨，所以，工伤职工所受领的工伤保险待遇补偿可能存在着难于基本弥补其实际损失的情况，为了实现工伤职工的权利完全救济，只有为其敞开民事权利救济的大门，这样才能使工伤职工的合法权益得到切实有效的保障；第三，工伤职工获得的补偿总额因不超过其实际损失，所以即使补偿总额同时来源于工伤保险给付和民事赔偿，也不会发生“所谓的‘溢出利益’或‘意外收益’，造成社会资源的不合理分配”，最终实现多方权责利和谐的目的。

 作者：张俊峰 张林 邵泽毅