行政诉讼中法院对事实的审查强度问题探析

[案情]  鞠某某的表姐王某因水的问题与某养兔场发生矛盾，为泄私愤，姚某某纠集杨某某于2004年5月5日上午到养兔场将该场场长原告张某某打伤，打斗中姚发现鞠某某、张某某脚边有一手机，误认为是鞠某某的，便将手机拿走，后发现手机是张某某的，于当日上午两次到养兔场退还手机，张不接受。后杨某某把手机放到养兔场办公室，与张某某打招呼后离开。原告报警后，某市公安局某某分局刑警三中队于当日下午，到养兔场调查取证，同时立案侦查。同年11月7日，该分局法医对原告伤情作出轻微伤的鉴定结论，并据此分别对鞠某某、姚某某给予行政拘留15日和10日的治安处罚。原告不接受分局的法医鉴定和处理结果，申请某市公安局对该分局的处理决定予以复议，但复议维持了分局的处理决定。原告认为，根据《中华人民共和国刑法》的有关规定，鞠某某等四人的行为已构成故意伤害和抢劫罪，某某分局对鞠某某等四人的处理决定侵犯了原告的合法权益，请求法院对原告的伤情进行重新鉴定，并判令撤销被告对鞠某某等四人合伙抢劫、故意伤害罪行为的治安行政处罚，依法立案侦查，追究其刑事责任。被告辩称，张某某头部及其他部位伤是轻微伤，脑梗塞与外伤无直接关系，不具备刑事立案条件，由治安部门处理，张所称手机被抢的事实不成立。根据《治安管理处罚条例》第二十二条第一项对鞠、姚的处罚得当，程序合法。

　　[审判]  法院经审理认为，被告某市公安局某某分局是具有刑事侦查与治安管理双重职能的机关，接到原告张某某被抢劫和被故意伤害的报案后刑警中队立案侦查，根据调查的情况认为不构成犯罪，而将案件移交治安部门处理并无不当。某某分局的举证材料表明，被治安处罚的鞠某某、姚某某、杨某某没有抢劫的故意，也没有实施抢劫的行为。原告张某某没有反证能够推翻被告上述证据证明的事实。被告某某分局的举证材料证明，对原告张某某的伤情，被告的法医会同有关人员进行了鉴定，结论为轻微伤。对此，被告的工作人员专门将结论通知了原告张某某，征求了原告是否申请重新鉴定的意见，并限定了提出申请的时间。在原告张某某没有提请重新鉴定的情况下，对鞠、姚、杨作出了治安行政处罚。原告张某某所举反证不能否定某某分局刑事科学技术鉴定结论。被告某某分局根据原告张某某所受伤情况及案情对违法行为人鞠某某、姚某某、杨某某所作的治安行政处罚符合《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，应予维持。原告要求对伤情重新鉴定的请求，由于行政诉讼是法院依照法律、法规及规章对行政机关已经生效的具体行政行为进行司法审查，因此原告的申请法院未予同意。据此，法院认为，被告对鞠某某、姚某某、杨某某殴打他人致轻微伤的行为作出的治安处罚证据确凿，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决维持被告的具体行政行为。

 

　　[评析]

 

　　一、问题的提出

 

　　在本案的判决书中，法院认为“被告某市公安局某某分局的举证材料表明，被治安处罚的鞠某某、姚某某、杨某某没有抢劫的故意，也没有实施抢劫的行为。原告张某某没有反证能够推翻被告上述证据证明的事实。”“原告要求对伤情重新鉴定的请求，由于行政诉讼是法院依照法律、法规及规章对行政机关已经生效的具体行政行为进行司法审查，因此原告的申请法院未予同意。”这表明法院在审理本案时只对被告据以做出具体行政行为的相关记录和鉴定进行了浅表的形式审查，而对本案的原始事实尤其是原告张某某的伤情到底是否构成轻伤以上伤残等级这一根本问题并没有进行实质审查，这种浅层审查的做法也是目前我国司法实践中普遍采用的做法。那么，行政诉讼中法院对事实问题的审查究竟可以达到何种强度呢？

 

　　二、相关问题的中外法律比较分析

 

　　就理论预设而言，法院对事实问题的审查强度可以从百分之一百到百分之零。法院既可以把被诉行政行为关于事实的结论放在一边，亲自进行证据的收集、判断、审查，进而用自己的事实结论检验行政主体事实结论的正确性；也可以视行政主体的事实结论为禁地，把司法审查限定在纯粹的法律问题方面。当然，立法也可设置法院在两种极端之间有适度的审查权。比如，立法允许法院对被诉行政行为中的事实结论进行审查，但法官自己不可以调取取证，法官只能就行政主体事实结论的合理与否作出判断。在这一点上，国内外的立法和司法实践确实各不相同。对之进行比较分析研究，以厘清事实审查的强度标准问题极为必要。

 

　　（一）我国对事实问题审查强度的法律规定

 

　　对事实问题的审查强度，我国的行政诉讼法规定了一个裁量范围宽泛的标准：（1）人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳； （2）法院对具体行政行为的合法性进行审查； （3）法院在审理案件时有权要求当事人提供或者补充证据；有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据； （4）有权就专门性问题进行专门鉴定； （5）原告或者第三人有证据或者有正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予准许。 如此宽泛的强度审查标准自然要求法官在司法实践中充分把握审查的力度，以便对行政行为的事实依据有一个比较清晰的内心认知。但部分来自实践部门的人员 认为，“从头到尾的事实审查对有效的行政管理没有好处。”因为“法官是法律问题专家，然而，考虑到不同部门涉及的领域不同，他们必须尊重行政管理人员的专业知识以及他们对事实的认定。因此，法院不必再审查所有的事实。法律本身通过限定行政诉讼的一审期限为民事诉讼一审期限的一半（三个月），从而把这个问题考虑进去。” 这表明我国理论和实务界在对事实审查的强度问题上，反对深度全面审查的声音并不弱，甚至有着立法的背景。

 

　　（二）对国外相关制度的分析与比较

 

　　 行政诉讼制度在我国虽然已有近20年的历史，但与其他学科相比较，不少领域尚不够细致和成熟，有时很难找到可资依据的令人信服且操作性强的结论。如何把握对事实问题的审查强度，我们只能从比较研究域外同类制度中的操作标准及其背景出发，寻找攻玉良策。以发达行政法治国家为例，英、美、法、德、日等国属同一层次，他们都以合理性为事实问题审查基准，但又各具特色。英美法系的代表美国法院对事实问题的审查具有三大特点，即法院只以行政记录为基础进行司法审查；法院在司法审查中不进行直接的调查取证活动；法院只对行政机关的事实认定作合理性审查，不以自己的合理性代替行政机关的合理性。而大陆法系国家的德、日法律对这个问题的规定则比美国深入得多（虽然日本近年来已有一定改变，有向英美法系靠拢的倾向，但其对事实问题的审查深度仍比英美国家深入得多）。以德国为例，行政法院审查事实问题有以下特点：法院可以决定事实调查的范围且没有限制；法院不以行政机关的记录为全部审查基础（即不以行政记录为唯一审对象）；法院可根据自己的调查和确信，通过自由心证获得作为行政行为构成要件事实的根据是否存在的结论，并进一步以此结论为标准对行政机关的事实结论作出评判。就美、德两国而言，造成两国法院对事实问题审查强度巨大差别的原因很多，但主要有以下几个方面：（1）诉讼体制不同。英美法系国家在诉讼模式上采取对抗制诉讼体制，此体制下的法院通常不进行案件事实的调查取证；而大陆法系国家则采职权主义诉讼模式，法官对事实问题的调查取证权限很大。（2）理念有别。英美学者认为，行政官员是行政执法中事实问题的专家，法官只是法律专家；德国学者则认为法官是理性专家。（3）行政程序发达程度不同。美国行政程序法发达，行政机关在行政程序领域已遭受强大的证据压力，所以到了诉讼阶段，有关事实问题的争议较少，正当程序对此已有保障；德国传统上重实体、轻程序，相对人在行政领域参与权较小，所以事实结论有赖于行政法院的进一步把握。（4）诉讼目标不同。英美诉讼体制注重形式正义的追求；而大陆法系国家诉讼体制则更注重实质正义。（5）传统影响不同。英美诉讼史上的陪审团制和上诉审制度直接导致司法审查中区别事实和法律，进而采用不同的审查基准；而大陆法系国家比如德国法院总是把事实问题作为一个完全可以被审查的自由裁量政策的决定。全面审查事实问题一直是德国内部行政审查的固有特征，在内部审查机构转变为法院之后，这种特征获得保留。（6）判决种类不同。美国法院在司法审查中对违法行政行为通常只作撤销判决，撤销判决的特点是从消极面证明行政行为违法即可。而德国行政诉讼法中司法救济的诉讼种类被分为五种，其中无效之诉、强制履行之诉和宣告之诉是最主要的。无效之诉要求法院对被诉行政行为的合法性进行全方位检验，强制履行之诉则允许行政法院直接命令行政机关为某种作为义务；这是一项很大的权力，对制约行政权力极为重要。

 

　　认真分析域外制度的各种表现，我们不难得出结论：法院在司法审查中对事实问题的审查，实质上是一个合理性问题。以美、德两国为代表的不同审查态度都不排除法院对事实问题作形式合法性审查，比如对违法取证的审查，对违反法定举证责任分配的审查，对不符合法定形式的证据审查等，但这些审查对事实结论而言最终均归结为合理性问题，即现有的证据能否合理得出事实结论。在这个问题上，各国存在程度有差别。美国不允许法院通过自己的调查取证加强或减弱对行政机关事实结论的支持或反对，只要行政机关的事实结论合理，法院就必须维持，哪怕法院认为还存在另外合理的结论。美国法官的克制主要来自对行政官员为事实专家的信任和良好的行政程序保障行政专家对事实结论形成“正果”。相比较而言，德国法官有权全面审查行政案件的事实，并以自己的事实结论“代替”行政机关的事实结论，这种模式确实让中国的同行心生羡慕之情，特别是在中国不少行政官员并非事实专家，其难以令法官产生足够信任的现实情况下，再加上缺乏良好的行政程序保障行政官员对事实结论形成“正果”，我们很难认为选择美国式的审查模式是理性明智之举。就中国而言，如果我们仅考虑“法官与行政官员的分工”，恐怕会使法院陷入一种自我束缚过度的境地——法官毕竟要以相对人能够且容易接受的实质正义为价值追求，以扶助弱者，限制强者的恣意妄为。但是，一味追求全面审理也会带来成本的增加和效率的低下；过分追求实质正义（过多介入国民与行政机关的行政生活），尤其是照搬德国法对法官寄予厚望的做法也很容易产生“螳螂捕蝉，黄雀在后”的局面，司法的话语权和决定权在中国毕竟难与德国相匹。为争取良好的生存环境，保持与政府的融洽关系，司法实务界一般主张，中国法院对事实问题的审查强度应以美国法中的合理性标准为原则（尽管这种选择不是真正情愿的），根据判决种类、争执点和行政程序保障状况辅之以必要的法院调查取证权；法院不应以自己认为正确的事实结论“代替”行政主体的事实结论，除非行政主体的事实结论显失公平——这是我们在司法实践中最容易寻找到的尊重行政权、不超越行政职权对事实进行审查认定的似乎还说得过去的理由，这也反映出法院手中既无金钱又无剑的无奈心态。

 

　　三、深度审查的必要性

 

　　司法实践中，超越行政权力对案件事实进行认定，抽掉具体行政行为基础的裁判，通常也确实很难让行政机关接受并服从，但我们有时也会坚强那么一阵子——因为我们裁判的根基毕竟是要尽可能地逼近客观事实，这是我们的良心在起作用。从某种意义上讲，司法的权威，是来自于对行政行为事实依据的深度审查；浅表审查，不仅无异于隔靴搔痒，而且对于弱势群体的呐喊，也是缺乏理性的漠视。司法机关原本就应充当社会减震器、降压阀的角色，而不应只停留在进行程序性浅表审查的局外人的层面上，作壁上观——法院确实需要中立，但却并不需要冷漠。

 

　　就前述案件而言，被诉公安机关的行政处罚决定是否合法，其关键在于原告的伤情是否构成轻伤以上的伤残等级。原告在被告已经作出法医鉴定但未对鉴定结论提出异议、要求重新鉴定的情况下，在案件审理期间是否有权提出重新鉴定的申请，法院对此依法应否予以同意，其实质就是一个对事实的审查强度问题。作为一个理性的人，法官当然愿意对伤情进行重新鉴定，以获取形成内心确信的基础性事实材料，进而对被诉具体行政行为进行审查。并且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定的“在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，应当交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定”， 法院也应当对影响事实认定的重要证据进行重新鉴定，这有一个对事实问题的深度审查的内心坚持问题。但我国的现行权力布局与分工，使法官在进行这样决断的时候不得不面对这样一个局面：如果新的鉴定完全推翻了公安机关据以作出处罚决定的事实根据，判令公安机关重新对鞠某某等人作出处理决定，公安机关不予理会，法院如何收拾残局？并且这样做带来的消极影响到底有多大，这都不是法院能够预料到的。在行政审判中，就事实审查问题，法院到底何时可以伸手、伸多长的手才合适，这的确是不易把握的事情。一审法院对本案的审理结果，确实是在一种两难之中进行的艰难选择。是否合理当然不合适进行评判。

 

　　有意义的是，一个关心中国司法审查问题的德国专家从分析我国行政诉讼法的若干规定着手得出结论：中国法院对事实问题的审查强度与德国法律一样，调查真相并不受当事人辩护和证据的约束，考虑到中国缺乏正式成文的行政程序，法官在宽泛的条款中应发现自己具有“重复行政程序”的功能。 纸面的规定当然赋予法院以强硬的话语权，但具体的司法实践中法院有时却难以坚强。笔者认为，既然我国的诉讼法律制度更接近于德国的有关规定，法官在审查事实时也就应把手伸得尽可能长，以实现“为弱者脚下垫一块砖”的职能 ，规制行政权的恣意妄为，确保法治政府建设的砖瓦质量——我们不能只看到政府大厦外部的富丽堂皇。在这方面，法院没有不坚强的理由——尽管我们在实务操作中有时难免进退两难，举步维艰——这是我们义难容辞的责任。

　东　方 国　云