农村耕地纠纷案件相关问题探讨

近年来，随着农村土地政策的调整和国家惠农政策的逐步落实，农民群众对土地的重视和珍惜程度日益增强，进而引发的土地纠纷尤其是耕地方面的纠纷也越来越多，《中华人民共和国农村土地承包法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》虽然就涉及耕地方面的某些纠纷的处理作出了相关的规定，但对其他一些有代表性的问题如何应对却没有涉及，本文试结合笔者多年来的审判实践，就这些问题的解决思路、基本原则和具体方法等作一粗浅探析。

    一、关于耕地承包经营权能否继承问题

    我国《农村土地承包法》将农村土地的类型分为耕地、草地以及其他依法用于农业的土地，将农村土地承包分为“家庭承包”和“其他方式的承包”两类。“家庭承包”的承包方是本集体经济组织的农户，“其他方式的承包”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖，公开协商等方式的承包，承包方的主体可以是本集体经济组织成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。针对“其他方式的承包”，该法第五十条明确规定，“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包权益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。”该项规定实际上是针对上述“四荒”地做出的，并不包含耕地，对于耕地，承包人死亡后，其继承人能否在承包期内继续承包，现有立法没有明确的规定，但审判实践中却时有这样的纠纷诉至法院。如我院受理的黄二诉黄大土地承包纠纷案，黄氏父子三人均以户主的名义分别与所在的村民组签订了耕地承包合同，并领有承包经营权证书。黄家兄弟的父母在世时，因其年迈无力耕地，其承包的3亩耕地交由黄大耕种，黄大供济其父母的日常生活，现黄家兄弟的父母均已去世，黄大仍耕种着父母的那3亩耕地，黄二不允，以其父母遗留下的那3亩耕地兄弟间应均分为由，向法院提起诉讼。一种意见认为，原、被告双方及其父亲与所在村民组签订的承包合同各自独立，现原、被告双方的父母均已死亡，作为承包合同中的承包主体资格已消灭，该3亩耕地应由集体经济组织收回，重新发包，黄二不具备原告的诉讼主体资格，应裁定不予受理或在受理后裁定驳回起诉；另一种意见认为，原、被告的父母死亡后，虽然作为承包方的主体资格已不存在，但国家的土地政策是三十年不变，现该耕地集体经济组织不收回，且这种该收回而不收回的现象在农村十分普遍，如果不受理，原、被告之间的纠纷不仅无人解决，无处解决，矛盾还有可能激化或升级，甚至酿成血案，法院是公平正义的最后一道防线，应当予以受理，并根据黄大、黄二对父母所尽赡养义务的大小，合理分配这3亩耕地的承包经营权。

    我们认为，由于林地的投资较大，见效周期较长，“四荒”地的先期投入更多，风险更大，明确继承人在承包期的继承权，对提高植被覆盖率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生态环境和农业生产条件，促进农民脱贫致富和农业可持续发展，最大限度地提高承包人的积极性，具有重要意义。但耕地有其特殊的地位，我国农村人多地少，大部分地区经济比较落后，耕地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活来源，如果赋予公民对耕地承包的继承权，势必会造成非本集体经济组织成员或非本行政区域的人员因继承关系而取得该集体经济组织的耕地承包经营权，出现非本集体经济组织的成员与该集体经济组织的农民争田夺地的混乱局面，进而导致农村耕地承包合同的履行失控，使日益减少的农村耕地变得更加紧张，耕地承包合同失去原有的本质和意义，挫伤广大农民的生产积极性。因此，在法无明确规定可以受理的情况下，不应盲目受理该类案件，结合上述案例，黄氏父子分别与所在村民组签订的三份合同，各自独立、互不牵连，黄家兄弟的父母死亡后，意味着该农户的不存在，承包主体的消亡使得承包合同自然终止，黄二的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的条件，应裁定不予受理或受理后裁定驳回起诉。

    二、关于家庭耕地承包经营权能否通过诉讼分割问题

    家庭耕地承包的主体是农户，现实生活中，单一成员的农户较少，绝大多数的农户是由多个成员组成，由于该农户内部情况的变化或矛盾的出现，内部成员之间往往产生分割耕地承包经营权的要求。如我院受理的王氏兄弟土地承包纠纷案，王可英、王可明兄弟俩与其父母作为一个承包主体，与所在村民组签订了耕地承包合同，并领取了土地承包经营权证书，该证载明的户主为王可英、王可明的父亲王照勤，承包的土地分为三块，共计4.2亩，后王照勤夫妇相继去世，王可英、王可明兄弟俩也成家立业，王可英长年在外经商，王可明在家务农，耕作上述4.2亩土地。后兄弟俩因他事产生矛盾，王可英要求其弟将上述4.2亩耕地分割出一半归自己耕种，因兄弟俩协商不成，王可英向法院提起诉讼。该案中，王照勤以户主的名义与所在村民组签订4.2亩耕地的承包合同，其中只涉及一个完整的承包经营权，户主的死亡并未导致农户的消灭，作为承包方的主体资格仍然存在，王氏兄弟之间的纠纷实际上是家庭承包经营权分割之争。由于这方面现有法律没有明确、具体的规定，如何操作，审判实践中分歧较大。一种意见认为法院不应该受理，其理由为：一是对承包经营权的分割无法律规定；二是当事人诉争涉及的地块往往不只是一块，且有肥薄之分，到底是从一地块中划出所有应得部分或是从所有地块中一、一均划出一部分，到底是东西向划分还是南北向划分或从中间分出，不好操作和执行。另一种意见认为法院应当受理并作出实际分割，理由为：该类民事纠纷符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定的受理条件，尤其是对离婚案件的审理，对离婚妇女享有的责任田、口粮田等应分割而不予分割，不利于其合法权益的保护。

    我们认为，根据现行法律、法规的规定，人民法院对农村土地承包民事纠纷的受案范围限定在承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷（林地家庭承包、“四荒”地承包经营权的继承），对家庭耕地承包经营权的分割纠纷如何处理未作明确规定。就上述案例而言，法院如受理并予以分割，就势必造成本由王照勤代表农户与所在村民组一对一的承包合同关系，因审判权的介入和分割，演变为以王可英为代表的一方与所在村民组形成了一个承包关系，以王可明为代表的一方也与所在村民组形成了一个承包关系，赋予了王可英、王可明各自独立的承包经营权，形成两个承包合同，这明显违背了发包方的初衷和意愿，破坏了承包合同的稳定性。仔细分析该类案件，实际上含有耕地承包经营权继承之争的成份，因为王氏兄弟之间的纠纷包含着其父母承包的地块，那么对于该类纠纷如何解决呢？我们认为，由于该类纠纷属于农户内部成员之争，影响面小，且不属于集体经济组织调整土地的行为，可由承包户内部成员向发包方提出变更申请，由发包方组织相关人员协商，重新签订新的承包合同，程序既简便又将民事矛盾化解在了基层，也充分体现了发包方与承包方的意愿，有利于农村生产、生活秩序的稳定。

    应当明确的是，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十条，“农村划分责任田、口粮田等以及批准宅基地，妇女与男子享有平等的权利，不得侵害妇女的合法权益；妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田和宅基地等，应当受到保障”，以及《中华人民共和国婚姻法》第三十九条第二款规定，“夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护”，在处理涉及农村妇女的离婚纠纷案件中，不能简单地采取上述不予受理或不予审理的方法，因为离婚纠纷案件属于变更之诉，耕地承包经营权属于财产权益中的一项，应分割而不予分割、应保护而不予保护，不仅审判程序违法，也损害了农村离婚妇女的合法权益。因此，对于此类案件，应从最大限度地保护妇女合法权益的角度出发，想法设法调解结案，如确实调解不成，应在征求发包方意见的基础上，合理地运用自由裁量权，对承包的地块进行分割，同时，通知发包方，及时变更承包合同。

    三、关于家庭耕地承包合同之间、承包经营权证之间及相互之间记载的耕地面积发生重叠如何解决问题

    从此合同看，甲对争议的地块享有承包经营权，从彼合同看，乙对争议的地块享有承包经营权，或者承包合同与承包经营权证记载的面积不一致，或者承包经营权证之间记载的面积相互重叠，这些是审判实践中经常遇到的问题。如我院受理的范新安与王永勤土地承包经营权纠纷案，范新安与王永勤所在的村民组长期以来一直沿袭“接竹杆”的调地习惯，范一家四口人，承包耕地4亩，县政府为其发放了承包经营权证。2004年9月，范新安的女儿出嫁，按上述惯例应出一个人的地，即1亩耕地，恰巧王永勤的儿子新娶了媳妇，应接范新安出的那份地，但后来范新安了解到这种调整土地的做法不符合法律和政策的规定，拒绝出地，在村民们看来，“接竹杆”的村规民约合情、合理，都乐于接受，范的行为不仅使王永勤极为恼火，还引起了村民们的一致反对，村民组负责人在与范新安多次交涉无效的情况下，申请县政府又给王永勤发放了该1亩耕地的承包经营权证，但并没有作废或撤销范新安的承包经营权证，后王永勤强行耕种了该1亩耕地，范诉至法院，法庭上，原、被告双方各持承包经营权证，互不相让。对于合同之间记载的耕地面积发生重叠的现象，依照《中华人民共和国合同法》的相关规定和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条第一款第（二）项“发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持……”之规定，易于处理，但当承包合同与承包经营权证记载的耕地面积不符，或者承包经营权证与承包经营权证之间记载的耕地面积发生重叠时，由于涉及到政府行政权的介入，对该类案件的审理意见分歧较大，我们认为有必要对承包经营权证的性质作一探讨。《中华人民共和国承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条第一款规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。由此可知，是先有承包合同后有承包经营权证，只有承包合同生效后才能取得承包经营权证，政府颁发承包经营权证的行为并不是承包合同生效的要件，它是政府对该类合同的一种监督管理行为，对发包方与承包方之间民事法律行为无效力方面的影响，更不属于具体行政行为的范畴，承包经营权证是当事人作为一种证据材料而提交的，既然证据材料与证据材料发生了抵触或冲突，人民法院应认真审查其真实性、合法性和关联性，排除非法证据，而不应受该证据材料是否来源于政府或其职能部门，是否含有行政权能成份的影响而拒绝裁判。上述案例中，王永勤的承包经营权证不具备证据的合法性，范新安对该争议的1亩耕地的承包经营权应得到法律的保护，其诉讼请求应予以支持。

    四、耕地承包经营权流转纠纷中，一方擅自改变土地的农业用途，并持有政府颁发的宅基证，另一方要求解除合同，返还土地如何处理问题

    在不改变土地所有权的性质和土地的农业用途的情况下，国家和法律允许通过家庭承包取得的土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转，且这种流转并不局限于同一集体经济组织内部，与本集体经济组织以外的成员，也可以进行流转，只不过在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先的权利。以互换的流转方式为例，现实生活中，两家对换，三家互换，较为常见，如果各方都信守承诺，流转期限届满后，都能够顺利交接，但往往有一部分人不遵守合同的约定，进而引发纠纷。例如我院受理的梁国林与杨德修承包经营权流转纠纷案，梁国林与杨德修属同一集体经济组织的成员，双方为耕种方便，互换耕地0.5亩，期限5年，在该流转期限内，杨德修却在换得的耕地上建平房4间，并领取了宅基证，流转期限届满，梁国林要求换回原耕地，杨拒绝，双方引发纠纷，梁国林向法院提起诉讼，杨德修以自己持有的政府颁发的有效的宅基证为由进行抗辩，不愿退还土地。如果没有政府发放的宅基证，此类案件易于处理，也容易执行。那么，如何对待政府颁发宅基证的这一具体的行政行为呢？审判实践中，意见分歧较大，有的根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，认为法院不应当受理，因为杨德修明显是采取欺骗手段而领取的宅基证，土地管理部门责令其拆除新建房屋后，双方的纠纷也就迎刃而解了，所以，这类案件法院不必介入，应由政府部门处理；有的认为应采取“冷处理”的办法，可以先受理，然后中止民事诉讼，待发证机关就该宅基证件的效力作出认定后，再恢复民事诉讼的审理，以避免法院的裁判权与行政权的冲突；还有的认为当事人持有政府颁发的宅基证，已得到政府的行政许可，为确保司法的裁判权与行政权的一致性，应驳回原告的诉讼请求。

    我们认为，农村中，乱发宅基证甚至违法发放宅基证的现象的确存在，给人民法院的民事审判工作带来了较大的障碍，要解决好该类民事纠纷，首先，应认真审查该类宅基证件的证据效力。根据我国《土地管理法》第三十六条第二款规定，“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等”，以及该法第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅应当符合乡、镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”，农村村民的宅基地应靠本集体经济组织分配而得，结合上述案例，杨德修在已有宅基地的情况下，又违法占用耕地建房，首先来源不合法，损害了集体的利益，政府虽然为其颁发了宅基证，但并未因此改变其占用耕地的违法性，且该发证行为本身就违反了法律禁止性规定。并且从原、被告签订的土地流转合同分析，流转期限届满后，双方理应相互返还土地，而杨德修却单方改变了土地的农业用途，返还不能，这明显也是对合同约定的一种违反，如认可杨德修对该耕地的合法占有性，无疑是支持了违约者的违法行为，损害了守约者的合法权益。那么，不采信该证件的效力，是否会引起行政权和法院的裁判权的冲突呢？我们认为答案应是否定的。一个真正的文明、法治国家的行政权不是排斥司法裁判权的监督和审查，而是应当主动接受司法裁判权的监督和审查，对宅基证当事人是作为一种证据材料来提交的，人民法院不应当超出当事人的想象和目的，节外生枝地考虑行政权的问题。从法理上讲，如果在民事案件受理后，因一方提起行政诉讼，要求确认颁证行为违法或撤销该颁证行为，而中止民事诉讼的审理，似乎还有些道理，但在双方均不提起行政诉讼的情况下，该民事纠纷案件就不继续审理了吗？显然不能，因为不管是民事诉讼或行政诉讼的启动，均须尊重当事人的意愿而不能强迫当事人提起诉讼。该类案件是合同纠纷不是宅基使用权纠纷，人民法院应当向审查其他一般证据材料一样审查宅基证件的真实性、合法性和关联性，作出公正、合理的民事判决。当然，对于不合法的宅基证件，人民法院也有义务建议相关政府予以撤销，监督行政机关依法行政。作者： 梁锦学 李广福