对诉讼不停止执行的法律思考

    诉讼不停止执行是我国执行行政诉讼法特有原则，它是资在行政诉讼中，当事人争议的具体行政行为不因原告提起诉讼而停止执行。我国行政诉讼法第四十四条规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。我国行政处罚法第四十五条也规定“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。法律另有规定的除外”。但我国行政诉讼法第六十六条又规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。这就是说行政机关申请人民法院强制执行或者依法强制执行必须具备两个条件：一是公民、法人或者其他组织没有在法定期限内对该具体行政行为提起诉讼；二是公民、法人或者其他组织在法定期限内不履行该具体行政行为所确定的义务。申言之，如果公民、法人或者其他组织在法定期限内对该具体行政行为提起诉讼，作出具体行政诉讼的行政机关就不能申请人民法院强制执行，或依法强制执行。这势必与诉讼不停止执行像悖。我国行政处罚法第四十六条规定：“当事人应自收到行政处罚决定书之日起十五日内到指定银行缴纳罚款。”第五十一条又规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以根据法律规定，将查封扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵款；申请人民法院强制执行。”按照新法优于旧法的原则，是对我国行政诉讼法第六十六条适用作出了明确规定，但二000年三月十日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条又规定行政机关申请执行其具体行政行为必须是具体行政行为已经生效。在司法实践中，我们常遇到没有行政执行权的行政机关作出某一具体行政行为或依“诉讼不停止执行”的原则神气人民法院强制执行，而人民法院则以行政相对人在法定期限内提起行政诉讼该具体行政行为未生效而不予执行。除非停止执行被诉具体行政行为的执行，该具体行政行为的性质及其后果所不允许的例外。如劳动教养等。从而出现了原则与例外倒置的现象，即诉讼不停止执行原则变成一种例外，诉讼停止执行应是例外情形反倒成为原则。我国行政诉讼法之所以确立诉讼不停止执行原则，是基于行政行为的确定和执行力而产生的，行政机关的具体行政行为从原则上都是根据国家的法律在国家授权 的职权反内行使的，应事先假定是合法有效的行政管理相对人都应该遵守服从。在未经法定程序被撤销或变更之前，行政管理相对人必须自觉履行该具体行政行为所确定的义务。如果具体行政行为一经当事人提起诉讼即停止执行，势必破坏行政管理的效率性和连续性，使法律秩序处于不稳定状态，如果遇到起诉情况较多时，甚至会导致行政管理陷于瘫痪，危害社会和公众的利益。例如某药品管理机关认为某药店违反药品管理法的有关规定，销售伪劣药品，药品管理机关给予查封、销毁的处罚。某药店认为药品不属于伪劣药品，向人民法院提起诉讼。如果此时要停止查封、销毁执行的话，即意味着允许药品继续销售，等到法院审理查明该药品，确属伪劣时，该药品已经销售完毕，这将给社会和公众带来无法估量和无法弥补的损失，尤其是行政机关集中一段时间开展某项专项治理活动时表现更为明显。如当前“村提留、乡统筹”的收缴成了基层政府工作的难点，涉及农村经济发展和社会稳定，依照有关法律法规的规定，对行政管理相对人作出收缴决定后，若待相对人复议、起诉，诉讼终结申请人民法院强制执行，时间已过一年半载，对这项季节性强，面又宽的工作，不可能在短期内完成，社会效果很差，使行政机关及人民法院对该原则产生困惑和疑虑，感到无所适从。

    二、诉讼不停止执行问题的原因

    解决问题首先要找到问题的症结所在，之所以出现原则与例外倒置现象，原因有二：一是法律规范的冲突，表现为两个方面：第一，法律自身的冲突，即行政诉讼法第四十四条一六十六条的冲突，行政处罚法第四十五条与行政诉讼法第六十六条的冲突；第二，行政实体法之间的冲突。我国现行实体法对诉讼停止不停止执行大体有五种情形：一种是诉讼一律停止执行，如我国土地管理法、城市规划法等都规定，当事人逾期不起诉，不申请复议又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行；二是原则上停止执行，特殊情况例外，如我国渔业法规定，当事人期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。但正在海上作业的必须先执行有关处罚决定；三是原则上不停止执行，特殊例外，如我国治安管理处罚条例规定，对治安管理处罚提出申诉或者提起诉讼的，在申诉和诉讼期间原裁决继续执行，被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定交纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行；四是诉讼一律不停止执行，如劳动教养；五是法律法规对诉讼不停止执行原则，没有作出明文规定，如我国产品质量法、药品管理法等，由于法律规范的冲突，致使诉讼不停止执行原则难予贯彻执行；六是行政机关自身不拥有强制执行权，行政机关缺少必要的强制执行权和强制措施的软化，是目前行政管理难，行政执行难的根本所在，适用诉讼不停止执行原则的前提是行政机关自身拥有行政强制权。行政机关没有强制执行权，不能自行执行被诉的具体行政行为，诉讼不停止执行原则就不可能得以实现。

    三、诉讼不停止执行问题的几点建议 

   （一）诉讼期间，申请人民法院采取财产保全措施，财产保全措施对某些具体行政行为的停止执行可以起到补救的作用，如政府机关责令某企业停产治理，该企业不服提起诉讼，诉讼期间，该企业照样生产，政府机关可以申请人民发芽采取查封等保全措施予以制止。

   （二）解决法律规范的冲突，回到诉讼不停止执行的原则上来。第一，删除我国行政诉讼法第六十六条的规定，该条冲击诉讼不停止执行原则的适用，以保持行者功能诉讼自身的统一。第二，统一行政实体法中有关诉讼不停止执行的规定，即在行政实体法中规定，当事人对具体行政行为不服可以申请复议或者提起诉讼，但复议，诉讼期间不停止具体行政行为的执行，如果需要停止具体行政行为执行的，作出例外的特殊规定。

    （三）适当扩大行政机关的强制执行权。我国现行的法律法规只规定公安、海关、税务等少数行政机关拥有全部或部分强制执行权，大多数行政机关没有强制执行权，需要申请人民法院强制执行，强制执行权过多集中法院，也带来许多弊端：一是司法权利负担过重，流于形式。人民法院人力、物力、财物的限制不可能完全依靠自身的力量采取强制执行措施，实践中往往是借司法权利之名，行行政执行之实，绝大部分执行都是借助行政机关的力量进行的。二是行政强制执行的性质决定了人民法院不应过多的执行行政案件。行政强制执行究其属性属于行政性质的，或者说是行政权在执行阶段的具体体现。法院若过多的执行行政案件，从某种意义上讲已经相应改变了行政行为的性质。三是由于行政执行负担过重，法院很难在接到行政机关申请后及时采取强制措施，程序繁琐，时间过长，使其效力不能当然地约束行政管理相对人，不利于提高行政效率，不利于司法权利监督作用的发挥。随着我国法律体系的日臻完善，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法的颁布实施，对行政机关的强制执行有了司法监督，相对人对行政机关的强制执行不服可以提起行政复议或行政诉讼，同时对行政机关申请执行的案件人民法院已经进行合法性审查，通过对具体行政行为的合法性审查纠正行政机关的错误强制行为和行政决定。

    （四）制定统一的行政强制执行法。为规范执行的强制执行行为，有必要制定单一的行政强制执行法，明确划分诉讼不停止执行的范围，确定行政执行的主体、执行方法、执行程序以及执行后果的法律救济，使行政强制执行法与国家赔偿法相接轨，形成一套完整的法律体系，使行政实体法与程序法相互配套，协调一致，使诉讼不停止执行原则落到实处。

   诉讼不停止执行原则的确立，目的是为了保障行政机关依法行使职权，提高行政管理效率，而诉讼停止执行是出于对行政管理相对人权利的保护，本文旨在寻求行政机关与行政管理相对人及社会公共利益三者形成平衡，提供一个有益的思考方法。刘晓俭 李曼曼