对执行救助情况的调查与思考

权利得到司法确立并不等于权利必然能够实现。权利不能实现往往会损害司法的权威，在当前强调社会和谐的环境下，某些特定案件若不能得到有效执结，又可能影响社会的稳定。中央政法委于2005年发布了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法[2005]52号文件），提出了“探索建立特困群体案件执行基金，对于双方当事人均为特困群众的案件，按照一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定”，对执行救助制度进行了探索。执行救助制度，是指案件在强制执行中，被执行人下落不明或者确无履行能力，致使案件不能执行，而申请执行人生活确有困难，通过预设的程序给予申请执行人一定数额的经济救助的制度，其具有救济性、抚慰性的特点，目的是扶危济困，追求社会公平正义，促进社会和谐稳定。浙江省杭州市萧山区人民法院在2006年就建立了专门的执行救助制度，通过近三年的实践运行，其在缓解执行难、促进社会和谐方面起到了很好的作用，但运行过程中也暴露出一些问题需要解决。本文通过对萧山法院执行救助情况的调研，分析该制度存在的问题，在此基础上探求执行救助制度的合理性建构。

　　一、救助制度运行现状

　　2006年7月，萧山法院依照中央政法委的52号文件精神，会同区民政局、财政局共同发布了《杭州市萧山区关于开展司法救助的实施办法（试行）》，正式开展执行救助工作。2007年7月，萧山区委、区政府办公室联合发布《萧山区司法救助专项资金使用管理办法（试行）》，进一步完善执行救助制度。2006年7月至2009年12月上旬，萧山法院共对162件执行案件的210名申请执行人进行了司法救助，救助金额247.9752万元。三年多来，该制度的运行呈现以下特点：

　　1.执行救助安排的制度化。萧山法院依照中央政法委的精神，及时联合区其他单位制定了司法救助实施办法，并根据实践中的情况，专门制定了《杭州市萧山区人民法院关于〈萧山区司法救助专项资金使用管理办法〉（试行）的实施意见》，规定司法救助金为100万元，资金来源主要是区财政安排。执行救助金实行资金专户与支出专户两条线，专项管理，专款专用，救助资金的审批及提取都有严格的程序规定。

　　2.救助案件类型特定化。救助的对象主要包括以下几类：（1）工伤、交通事故赔偿案件及其他人身损害赔偿案件的申请执行人；（2）追索抚养费、扶养费、赡养费的申请执行人；（3）拖欠工资案件的申请执行人；（4）司法行政部门给予法律援助案件的申请执行人；（5）正在享受最低生活保障、无其他收入、生活困难的申请执行人等。从近三年的司法实践来看，救助的对象主要集中于交通事故赔偿（包括交通肇事附带民事赔偿）及人身损害赔偿案件。2006年7月-2007年，上述案件共71件，占执行救助案件的77%；2008年度上述案件共35件，占执行救助案件的97%；2009年截止12月上旬，上述案件共30件，占执行救助案件的88.24％。由此可见，执行救助的案件类型集中，对象也非常特定。

　　3.救助标准和范围严格化。萧山法院规定，执行救助实行一次性救助原则，额度不超过执行标的的50%，一般额度为10000元；特别困难的，可救助10000-30000元；个别特殊情况需放宽的，从严审批。可见，执行救助的金额范围和标准都比较严格，萧山法院近几年的执行救助工作都遵循了以上原则。

　　4.救助的法律效果明显化。2006年7月-2007年，执行救助的92件案件（部分案件涉及上访和信访）都已执行结案；2008年度，执行救助的36起案件，其中34件已经实体终结，真正做到案结事了，另2起案件因执行标的较大，暂时中止执行；2009年度救助的34件案件中，29件已实体终结。大部分案件当事人放弃了未执行到位标的的权利，另有一小部分当事人达成了自愿和解协议。这些执行救助的案件大多数是执行中的“骨头案”，如果没有司法救助，生活困难的申请执行人意见很大，案件往往无法顺利执结。

　　二、救助制度存在的问题

　　1.救助资金运行的非独立性。依照中央政法委52号文件精神，应设立专门的执行救助金。而依据《萧山区司法救助专项资金使用管理办法（试行）》的规定，执行救助金和涉诉信访案件的处理资金一起纳入司法救助金的范围。当地区委、区政府之所以这样规定，可能是从司法工作的全局性考虑，但这种规定却忽视了信访与执行救助的区别。在涉诉信访案件中，通过一定的救济金，使当事人出具息诉息访的承诺书合情合理；但执行救助以申请执行人出具结案报告为前提似乎不尽合理，毕竟执行结案报告不同于息诉承诺，其具有法律效力，以后即使被执行人有执行能力，当事人也不能再要求执行。而且根据《杭州市萧山区人民法院关于〈萧山区司法救助专项资金使用管理办法（试行）〉的实施意见》的规定，“发放救助金后执行到位的款项优先补入该资金”，因发放执行救助金的前提是当事人申请终结执行（实体终结），案件终结后又何来继续执行？该规定在逻辑上产生了混乱。

　　2.救助金金额的短缺性。萧山法院作为浙江省受理案件数量数一数二的基层法院，每年受理的人身损害赔偿类案件有近两千起，近年来职工工资案件也大幅上升，司法实践中需要救助的案件大量存在，每年100万的司法救助金在实践中运用起来总是捉襟见肘，更何况这100万司法救助金还包括涉诉信访案件的处理资金。与浙江其他基层法院相比，100万的司法救助金并不算多，例如宁波镇海区法院规定的救助金高达125万。

　　3.救助金发放的谨慎性。因救助金金额的短缺性，司法实践中执行救助金的发放比较谨慎，一般是一次性救助1万元左右。人身损害赔偿类案件的执行标的很多是十几万甚至是几十万，而萧山法院司法个案的救助不得超过3万，接受救助还要终结案件执行，还有大量的款项不能到位。2009年截至8月份救助金运用还不到三十万，而在9－11月上旬，救助金就用了近五十万，究其原因，并非前8个月需要救助的案件少，而是由于救助资金短缺，承办法官不敢轻易启动执行救助程序。

　　4.刑事附带民事案件救助金缺乏。近几年萧山法院执行救助案件除了交通肇事附带民事案件外，极少有其他附带民事案件。其实在故意伤害等侵犯人身权犯罪活动中，附带民事案件原告的处境与交通肇事附带民事案件的原告一样困难，在当前国家尚未建立刑事案件受害人救助金的情况下，受害人无法获得执行救助金，救济渠道极其缺乏。

　　5.救助审批程序繁琐。执行救助金实行专项管理，资金专户与支出专户两条线，救助资金的审批及提取都有严格的程序。经执行局和法院领导审批后，还需要到区政法委相关科室审批，救助金从申请到最后领取需要很多道程序，复杂、繁琐的程序影响了执行救助的效率。

　　三、完善制度的对策和建议

　　1.明确执行救助的性质。应当说，有纠纷，就有诉讼；有诉讼，就有裁判；有裁判，就有执行；而有执行，就必然存在一定程度的困难。在当前社会保障机制尚不健全的情况下，交通事故人身损害赔偿等特殊案件的受害人生活困难又不能得到有效执行的情况有损司法的权威。执行救助主要用于解决特困群众的生活困难问题，以维护社会和谐稳定，其具有救济性、抚慰性等特点，该特点又决定了执行救助应是一次性、非全额救助，属于个案救助。从一定意义上讲，执行救助的政治因素更突出。

　　2.单独设立执行救助金。执行救助的救济性质特点决定了其与涉法涉诉司法救助的区别，涉法涉诉司法救助可以要求当事人息诉，但执行救助要求当事人放弃其余执行请求则不尽合理。因此，不能将两者混为一谈。涉法涉诉司法救助可以纳入一般司法救助范畴，与缓、减、免诉讼费等措施构成一般意义上的司法救助。而执行救助则应独立出来，建立单独的执行救助制度。

　　3.探索执行救助与社会救助的衔接。执行救助作为一次性的救助制度，其救助具有临时性，为了更好地解决当事人生活困难，有必要在执行救助时加强与社会救助的衔接，形成困难群众救助的长效机制。在执行救助过程中，应加强与民政部门、慈善机构的联系，使得生活困难当事人在城镇低保和慈善等方面获得救助，这样既解决当事人的燃眉之急，又在一定程度上对其未来生活提供了最低保障。

　　4.合力解决救助资金的不足。救助资金的不足，是制约执行救助制度有效实施的瓶颈。因为救助案件的数量一般与当年受理案件数成正比，一成不变的救助金数额不能保障执行救助的有效实施，所以应在同级政府拨款成为执行救助金主渠道的基础上，每年将法院上交的诉讼费以一定的比例返还充实到救助金，这样法院的救助金才有保障。当前各法院一般都规定执行救助金可以接受社会捐赠，但事实上并没有发现哪家法院接受过社会捐赠，该规定是有名无实。社会捐赠属于社会救助的范畴，没有必要列入执行救助金的范围。

　　5.进一步明确救助案件范围。根据司法实践的需要，建议明确适用执行救助制度的案件范围：追索扶养费、抚养费、赡养费案件；交通事故人身损害赔偿案件及其他人身损害赔偿案件；刑事附带民事赔偿案件；其他确需救助的案件。至于工伤案件，因其一般都有工伤保险对其救济，没有必要明确纳入救助的范围。职工工资案件受经济形势影响较大，涉及大量当事人利益，并非个案，应由政府部门解决为妥。

　　6.定期评估被执行人的偿债能力。建议法院在具体规定执行救助金追偿制度时，取消案件实体终结的前提要求。可以采用案件程序终结的办法，在申请执行人领取救助金后，执行案件程序终结，待被执行人有能力执行时，由申请执行人提供财产线索，重新申请执行，继续执行所得资金在满足被申请执行人的款项后，才重新纳入执行救助金范畴，而不是现在萧山地区规定的“追偿所得优先补入执行救助金”。同时，法院也要加强对被执行人的偿债能力的评估和调查，建议在每年年底对接受执行救助案件的被执行人进行一次调查和评估，可以通过调查银行存款、住房，也可以向居委会、村委会等调查核实。

　　7.简化执行救助审批程序。从提高执行救助效率出发，应当简化相关的执行救助程序。因执行救助的独立性，省略区政法委相关科室的几道审批程序，救助金经法院执行局、法院领导的审批后就可以发放。之所以这样操作，是因为执行救助金发放规定的穷尽执行措施等条件更多的涉及执行法律法规等规定，具有一定的专业性，应以法院内部审批为宜。但从主动接受政法委领导的角度考虑，可以将执行救助金发放情况向政法委备案。（浙江省杭州市萧山区人民法院·杨治）