浅论不起诉制度

[内容摘要]: 国家公诉权包括起诉权和不起诉权，不起诉制度是国家公诉制度的重要组成部分。刑事不起诉制度是刑事诉讼制度的一个组成部分，是一项符合诉讼发展规律和方向，具有极大的实践意义的制度。八届人大四次会议通过的刑事诉讼法修正案，对不起诉制度作了重大修改。如何重新认识不起诉制度，从理论上把握不起诉制度的概念、性质、适用范围、意义，并进而探讨完善不起诉制度的有效方案，是研究现代刑事诉讼法的当务之急。本文拟就上述问题，阐述一些不成熟的看法。

　　关键词: 不起诉 不起诉的种类 不起诉的意义 缺陷及完善意见


　　一、不起诉的概念


　　不起诉，是指检察机关对不符合起诉条件的案件终止诉讼而不交付法院审判的处分决定。根据我国刑事诉讼法的规定，不起诉，是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和自行侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的行为不符合起诉条件或没有必要起诉的，依法不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判、追究刑事责任的一种处理决定。


　　不起诉是人民检察院对案件审查后依法做出的处理结果之一，其性质是人民检察院对其认定的不应追究、不需要追究或者无法追究刑事责任的犯罪嫌疑人所作的一种诉讼处分。它的法律效力在于不将案件交付人民法院审判，从而在审查起诉阶段终止刑事诉讼。对于犯罪嫌疑人而言，不起诉决定意味着其行为在法律上是无罪的。

不起诉制度的性质，应该从以下几方面理解：

　　（一）检察机关依不起诉制度为职权作出不予追诉的处分决定

　　起诉职能是人民检察院的基本诉讼职能，在刑事诉讼中，检察机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，检察机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，检察机关自然依其职权做出不起诉的决定。笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。

　　（二）不起诉是检察机关对案件所作的程序上的处理决定，而非实体上的处分

　　检察机关对某一案件做出不起诉决定，即检察机关将放弃对犯罪嫌疑人的控诉。从《刑事诉讼法》第142条3款“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中扣押、冻结的财物解除扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”的规定来理解，实质上是检察机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，而非对案件进行实体处分。

　　（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止，但终止诉讼的法律效力是相对的

　　从一定意义上说，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段，而不起诉则表明刑事诉讼不进行审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止，这也是不起诉决定的直接法律后果。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的而是相对的。它是追诉权的放弃行使，其法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备生效判决既判力的法律效力。对于公诉机关作出的存疑不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉的决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，可以另行启动刑事诉讼。因此，不起诉决定的效力是相对的。

　　（四）不起诉体现的是检察机关的一定的自由裁量权

　　《刑事诉讼法》中，除了在第142条第1款“对犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，排除了的自由裁量权。在第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第142条第2款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。

　　二、不起诉种类和适用条件

　　不起诉的适用范围是指检察院作出不起诉决定的法定情形。根据刑事诉讼法，人民检察院作出不起诉决定具有以下三种情形：

　　（一）法定不起诉（绝对不起诉）

　　法定不起诉，是指《刑事诉讼法》第142条第1款规定：犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定。这种情形我们称之为绝对不起诉，根据《刑事诉讼法》第15条规定，法定不起诉适用于以下六种情形：

　　（1）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的

　　我国刑法把情节分为定罪的界限的定罪情节，根据《中华人民共和国刑法》第十三条来理解，如果某行为虽具有一定的社会危害性，但情节显著轻微危害不大的，不能认为是犯罪。既然不是犯罪，而是一般违法行为，人民检察院当然不能提起诉讼，作出起诉决定。

（2）犯罪已过追诉时效期限的

刑法规定犯罪已过追诉时效期限的不再追诉，主要是因为犯罪分子对社会已无危害，没有必要再对他追究刑事责任。我国《刑法》第76条、77条、对追诉时效有具体规定。犯罪已过追诉时效不予起诉，这是近代世界刑事诉讼法普遍适用的原则。

（3）经特赦令免除刑罚的

特赦是全国人大常委会根据中共中央或国务院的建议，经过审议决定，由最高人民法院和高级人民法院执行。在我国，凡是由全国人大常委会决定，对特定犯罪人免除刑罚的，公安机关不得立案侦查，检察机关也不得向人民法院提起诉讼。

（4）依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或撤回告诉的

我国告诉才处理的案件有三种，侮辱诽谤罪，暴力干涉婚姻自由罪、虐待罪。这些案件涉及的主要是公民个人的权益，如婚姻、名誉等，实质上是公民个人的私权，是否追究加害者的刑事责任由公民个人自行决定。对于这些案件，如果被害人及其他有告诉权的人不提出告诉，或者提出告诉后又撤回告诉的，人民检察院依法作不起诉处理。

（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的

犯罪嫌疑人、被告人死亡的，意味着失去了追究刑事责任的对象，追究其刑事责任已没有任何实际意义，故刑事诉讼活动没必要继续进行下去，因此，人民检察院应当作出不起诉决定，就此终止刑事诉讼。

　 （6）其他法律规定免予追究刑事责任的

　　（二）酌定不起诉（相对不起诉）

　　《刑事诉讼法》第142条第2款规定：对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。相似于国外学者的“微罪不起诉”，笔者认为这样称谓能体现其性质，还是比较科学的。从刑事诉讼法规定看，酌定不起诉的适用必须同时具备两个条件：一是犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪，应当负刑事责任；二是犯罪行为情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。依照刑法规定，以下几种情形可以适用这种不起诉：

　　（1）犯罪嫌疑人在我国领域外犯罪，依照我国刑法应当负刑事责任，但在外国已经受过刑事处罚的（《刑法》第10条）；

　　（2）犯罪嫌疑人又聋又哑，或者是盲人的（《刑法》第22条）；

　　（3）犯罪嫌疑人因正当防卫或紧急避险过当而犯罪的（《刑法》第20条、第21条）

　　（4）为犯罪准备工具，制造条件的（《刑法》第22条）

　　（5）在犯罪过程中自动中止犯罪或者自动有效防止犯罪结果发生，没有造成损害的（《刑法》第24条）

　　（6）在共同犯罪中，起次要或辅助作用的（《刑法》第27条）

　　（7）被胁迫参加犯罪的（《刑法》第28条）

　　（8）犯罪嫌疑人自首或有重大立功表现或者自首后又有重大立功表现的（《刑法》第67条、第68条），但是需要注意的是，人民检察院可以作出也可以不作出起诉决定，在确认犯罪嫌疑人有上述情形之一后，还必须在犯罪情节轻微的前提条件下才能考虑适用不起诉。即人民检察院要根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪目的和动机、犯罪手段、危害后果、悔罪表现以及一贯表现等进行综合考虑，只有在确实认为不起诉比起诉更为有利时，才能做出不起诉决定。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”。

　　（三）证据不足不起诉

　　《刑事诉讼法》第140条第4款规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足的，不符合起诉条件的，可以做出不起诉的决定。这种不起诉的适用前提是案件必须经过补充侦查。这里需要指出，所谓“可以”做出不起诉决定，并不意味着检察机关有权在起诉与否之间做出自主选择，因为证据不足属于不具备起诉条件的情况，因而不能提出起诉。在此意义上，所谓“可以”一词的表述并不准确，科学的含义是“应当”。

　　依据最高人民检察院的《规则》的规定，具有下列情形之一的，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪或需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件，可以做出不起诉决定：

　　（1）据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；

　　（2）犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的

　　（3）据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的；

　　（4）根据证据得出的结论具有其他可能性的。

　　三、不起诉的意义

　　法律的价值是指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有的价值因素的认识，是法律对人的需要的满足。不起诉制度虽然仅是刑事诉讼中起诉阶段的一个制度，却深刻体现了刑事诉讼基本的价值和意义。不起诉制度至少体现了以下几方面的意义：

　　（一）不起诉有利于保障人权

　　在提起公诉阶段，人民检察院通过对侦查终结的案件的审查，对不应追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件或者不需要追究或无法追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件，及时地做出不起诉的决定，可以防止过去那种久侦不决、久押不放，把案件“挂起来”的做法，从而及早的解除犯罪嫌疑人被追究的状态，恢复其人身自由。因此，不起诉有利于保护公民的合法权益，保障无罪的人不受刑事追究，体现刑事诉讼法保障人权的宗旨。

　　（二）不起诉有利于节约司法资源，实现诉讼经济原则的要求

　　人民检察院在审查起诉时。发现犯罪嫌疑人具有不应追究刑事责任的情形或无法追究，或者认定犯罪嫌疑人的罪行轻微，不需要判处刑法或可以免除刑法时，及时地做出不起诉决定，终止诉讼程序，不让案件再进入审判阶段，这样可以缩短诉讼时间，节约大量的人力和物力，从而减少诉讼成本，节约有限的司法资源，体现诉讼经济原则。

　　（三）不起诉有利于司法机关集中精力处理大案要案。

　　近些年来犯罪有不断上升的趋势，其中重大犯罪上升尤为突出。我们应当把工作重点放在重大犯罪上，因此，对那些犯罪情节轻微不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件，或者不应追究刑事责任的案件，及时果断的做出不起诉的决定，有利于司法机关集中精力，花大力气办好大案要案。

　　四、现行不起诉制度的缺陷与完善

　　（一）上述三类不起诉未涵括不起诉的所有情形，存在立法局限。在理论上和司法实践中还存在一种情形，即人民检察院对于公安机关移送审查起诉的案件经过审查后，发现没有犯罪事实发生或案件中的犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为的，不应对“犯罪嫌疑人”追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，人民检察院应在提起公诉、不起诉或者撤销案件中作出选择。鉴于案件在检察环节，显然人民检察院既不能提起公诉，又不能撤销公安移送的案件，理应适用不起诉。但是，它与上述三类不起诉所处的情形不同，也就是说它既有别于绝对不起诉所处的情形，又与相对不起诉和存疑不起诉的条件相同。现行《中华人民共和国刑事诉讼法》没有赋予人民检察院据此作出不起诉决定的专项条款，建议在《中华人民共和国刑事诉讼法》中以专项条款体现该种情形，即增设无罪不起诉内容。

　　（二）被害人不服不起诉决定而向人民法院起诉的范围过广，不符合司法经济原则。《刑事诉讼法》第145条规定：“对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关材料送人民法院”。从该条款可以看出：在适用不起诉的案件里，人民检察院不具有最终决定权，被害人对于各类不起诉都可以不经申诉，直接向人民法院起诉，从而将起诉权分割给适用不起诉案件的被害人，虽然这样对检察院实施监督制约能起到一定的作用，但是绝对不起诉与存疑不起诉的条件法定，弹性不大，如果将这部分案件的起诉权分割给被害人，会造成司法部门工作量的倍增，不符合司法经济原则。笔者认为：应将被害人这项权利限制在相对不起诉的范围内为宜。

　　针对我国不起诉制度存在的缺陷，借鉴国外的有益经验，吸取合理因素，笔者认为我国不起诉制度应适当改革:

　　（一）完善对不起诉制度的适用条件

　　针对我国《刑事诉讼法》对不起诉制度的适用条件过于简便的情况，我认为应该在理论中确定一个标准来加以规定，这个标准应该在程序上严格把握其界限。即对犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者行为依法不构成犯罪的情形作为法定不起诉的第七种情形，写入刑事诉讼法。

(二)完善和加强不起诉的制约机制

主要是指检察委员会对不起诉案件的监督和制约，检察委员会是检察机关内部指导检察工作的最高组织形式，对本院作出的不起诉决定，有权监督检查和纠正，检察委员会对不起诉决定提出的纠正意见，检察人员应当执行，这是检察机关内部对不起诉进行自我制约的良好形式。

　　（三）确立不起诉听证制度

　　所谓的听证制度，检察委员会对于审查起诉部门对拟作出不起诉决定的案件，以听证会的形式，公开听取犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人的陈述和辩解，听取公安机关及其案发单位负责人以及主管部门、部分专家、群众代表的意见的一种内部工作制度。应用这种制度有利于检察机关更好的集思广益，对案件作出公正的判决。

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 山东省垦利县人民法院  刘晓涛