太阳照在秦淮河上——南京鼓楼法院协助调解和委托调解工作调查报告

　　初冬的太阳，暖融融地照在秦淮河上。12月3日上午，江苏南京凤凰花园城社区主任和部分居民正愉快地接受记者的采访。“鼓楼法院委托我们社区办理的张富中那起民事赔偿案件现在结了，社区的同志很自豪，当事人也都满意。”社区主任张翠云快言快语。社区居民赵红梅说：“几起案件听下来很受教育，大家自我解决纠纷的能力提高了。”

　　记者的心绪也被居民们的热情感染，在好心情里开始了两天的采访。

　　一

　　同行的江苏省南京市鼓楼区司法局副局长姚启明告诉记者，今年1至10月，鼓楼法院邀请有关单位协助调解案件90余件，已调解结案70余件，委托调解案件30件，已调解结案5件。鼓楼法院的这一做法引起南京市中级法院的关注。11月16日，南京中院在鼓楼法院召开现场会，中院副院长姜洪鲁说，鼓楼法院的这一做法对南京创新调解工作机制和丰富大调解工作的内涵将发挥积极的示范作用。

　　随着社会的发展和法治的进步，人们越来越意识到纠纷解决机制多元化的必要性，越来越重视运用社会成员的自我治理能力解决社会问题。二战后，在西方发达国家出现了替代性纠纷解决方式，英文简称ADR.我国社会正处于转型期，多元化纠纷解决机制的构建越来越为我国的决策层、法律学术界和司法实务界所重视。2004 年11月1日，《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，以司法解释的形式，细化了协助调解制度，规定了委托调解制度，以充分利用社会各界力量解决社会纠纷，化解社会矛盾。

　　南京大学法学院副院长、教授李友根在接受记者采访时表示，在构建社会主义和谐社会背景下，在人民法院既有的调解经验总结基础上加以细化和创新从而提出的协助调解及委托调解，具有非同寻常的意义。鼓楼法院依托社会资源，创新调解工作机制，努力做到案结事了，有效地把矛盾和纠纷化解在基层。尽管案件数量不大，但创新了方法，积累了经验。

　　谈到开展这些工作的动因时，鼓楼法院院长杨太兰说，鼓楼法院每年办结案件5000件，但一线法官仅30余人，案多人少，工作量非常大，几乎已到了法官承受的极限。同时，由于司法资源的不足，许多社会中的涉诉和非诉纠纷与矛盾得不到及时、有效的解决，给建设和谐社会带来了障碍。正是在这样的背景下，鼓楼法院开始了协助调解和委托调解工作的探索。

　　二

　　走在著名的鼓楼区湖南路上，印象最深的是这里的繁华而祥和。鼓楼区是南京市的中心区域，近几年获得了30多项省市及全国综合治理先进奖项。

　　在鼓楼区委的一间办公室里，区委副书记、区委政法委书记王堡告诉记者：“鼓楼区近几年社会与经济发展很快，社会矛盾与纠纷也大量增加，法院的协助调解和委托调解更显重要与必要。”王堡介绍说，鼓楼法院推出的这一工作机制在创建“和谐鼓楼”中成效凸现，各有关方面给予了较高的评价，归纳起来主要有以下几个方面。

　　——促进了多元纠纷解决机制的形成。通过对协助调解和委托调解的广泛实践，辖区内的社区、街道、人民调解组织、司法所、行政机关、企事业单位、专家学者等各种社会资源得到了有效的整合，形成网络和规模优势，共同服务于纠纷的处理和矛盾的化解。这一方面大大缩短了司法运行自身的法律逻辑和大众社会生活逻辑之间存在的距离，增进了司法的亲和力；另一方面有效缓解了案件数量不断增长与司法资源相对有限给法院工作带来的巨大压力。通过大力开展协助调解和委托调解工作，依托社会资源，发动社会各方的力量来推动和促进纠纷与矛盾的解决，主动适应了现代司法的发展趋势，积极回应了社会的现实需要，促进了辖区内多元纠纷解决机制的形成。

　　——促进了疑难复杂纠纷的有效解决。依托社区的丰富资源，充分利用协助调解和委托调解在缓和当事人之间的对立情绪、维持家庭成员和邻里之间的和睦关系方面具有的优势，选择继承、析产、房屋使用权纠纷、相邻纠纷、一般侵权案件以及其他合适的案件，大力开展协助调解和委托调解，推动了家庭邻里矛盾的化解。

　　——促进了司法效率的提升。通过把适合进行协助调解、委托调解的一些案情简单、数额不大的继承、析产、房屋使用权纠纷、相邻纠纷、一般侵权等案件筛选出来，借助社会各方的力量协助进行调解或者委托有关组织和个人进行调解，进一步实现了案件的繁简分流。这就节约了有限的司法资源，有助于审判质量和效率的提高。

　　——有效地减少了当事人的涉讼上访量。通过协助调解和委托调解，当事人在自愿的基础上达成调解协议，纷争及时平息。由于强调对当事人意愿的尊重，纠纷的解决最终取决于当事人的意志，避免法官对调解协议达成的过多干预，这样就有效地避免了矛盾的反弹和复发。即使案件经过协助调解和委托调解后没有达成调解协议，当事人也会对相关法律法规有所了解，对诉讼的可能结果有一定的认识和认同，加大了案件顺利审理的可能性。

　　——充分体现司法民主。借助社区、街道、人民调解组织、司法所、行政机关、企事业单位、专家学者这些来自社会的力量来解决纠纷和化解矛盾，为非职业的社会公众参与司法提供了又一途径和渠道。这就为人民群众参与国家的管理提供了又一个新的形式，进一步体现了司法民主。

　　——促进了基层组织工作能力的提高。通过协助调解和委托调解等方式，构建了一个基层组织与人民法院沟通和互动的平台。一方面，把大量的一般性的矛盾和纠纷化解在基层，解决在社区，实现了矛盾不上交、无激化，有力地维护了社区的稳定。另一方面，协助法院进行调解、接受法院委托进行调解的准司法实践提高了基层组织工作人员的法律素养，锻炼和增强了他们处理纠纷、解决矛盾的能力。

　　“鼓楼法院卓有成效的调解工作，必将为新鼓楼的经济发展和社会进步创造优良的法治环境”。在接受采访时，王堡的信心溢于言表。

　　三

　　采访中，记者感到有一系列问题需要考虑和解决：比如，有关组织和个人为何愿意协助法院进行调解或者接受法院的委托进行调解？当事人信任社区、司法调解员、人民调解员等接受委托调解的组织和个人吗？当事人明明是到法院打官司，法院却将案子委托给法院以外的组织或者个人调解，当事人能够接受吗？

　　“我们建起了很健全的大调解网络，今年初，区里给每一个街道重新修订了工作目标和岗位责任，将协助调解、委托调解工作作为严格考核的内容。”鼓楼区莫愁街道司法所所长徐帮书如是说。

　　据鼓楼区政府办公室的人员介绍，今年3月，在深入调研的基础上，鼓楼法院与区政府有关部门就协助调解、委托调解、人民调解与诉讼调解联席会议等问题达成一致共识，制定了《关于建立诉讼调解与人民调解衔接制度的实施意见》、《人民调解与诉讼调解衔接联系会议制度》等，由区委、区政府向全区转发，把在协助调解、委托调解方面与司法行政机关、街道、社区的协作方式规范化、制度化，形成长效合作机制，把协助法院进行调解、接受法院的委托进行调解转化为有关组织和人员工作职责的一部分，街道、司法所依据文件把协助调解、委托调解作为工作任务分配到具体的社区和具体的工作人员，这就使协助调解和委托调解工作获得了制度的刚性保证，进一步密切了法院和社会力量的相互配合。

　　杨太兰告诉记者，目前，全区7个街道，每个街道有一个调解委员会；92个社区，每个社区有一个调解中心；每一栋楼有一位纠纷信息员，全区共有2500多名信息员。法院通过定期集中授课和讲座、邀请旁听庭审、进社区开示范庭、作示范调解、法制宣传等形式，加强对各街道调解员的业务培训和指导，对辖区内的城管、市容、街道、社区各部门就他们关心的法律问题开展专题讲座，今年以来就已开讲座18次。另外，在开展协助与委托工作中，法官耐心释明，积极引导，着力解决当事人方面的问题，通过法官对释明权的行使，做当事人的引导工作，促使当事人认同和接受委托调解，促使当事人信任委托调解的受托人、信任法院的安排。

　　协助调解、委托调解对于社会公众而言还较为陌生，协助调解和委托调解能否顺利开展除了需要相关社会力量的支持和配合外，还需要当事人的理解、接受与配合。

　　如何解决这一问题？鼓楼法院首先找准问题所在。许多当事人不愿意接受协助调解、委托调解，原因在于：一是不了解；二是不信任，对社会力量解决问题、化解纠纷的能力和法律水平不信任；三是不愿意，不愿意自己和邻居的矛盾、自己家庭的矛盾、自己的私人生活情况为周围邻居和社区所知悉；四是不配合，个别当事人的代理律师出于自身利益的考虑，不配合法院的调解工作，对当事人施加了一些负面影响。其次，法院对症下药，耐心做释明工作，积极引导。同时给予适当的激励。鼓楼法院《关于委托调解、协助调解的实施办法》中规定，委托调解协议达成并经法院确认的案件，诉讼费用减半收取。

　　实践表明，有效解决这些问题，均为顺利开展协助调解和委托调解工作奠定了基础。

　　四

　　今年6月，鼓楼法院受理了一起相邻关系案件，被告为一家烤鸭店，其擅自改变房屋原有的用途，将客厅改造成烤鸭炉，烤鸭炉将二楼住户地面烤得温度很高，严重影响了二楼住户的正常生活，住户诉至法院。

　　民一庭庭长鲁昌贵认为，这起案件属于相邻纠纷，由社区委员会进行调解比较利于纠纷的解决，同时还可以扩大社会效果，产生示范效应，利于防止类似的纠纷再度出现。法官在征得原、被告双方同意后，向原、被告所在地的华侨路街道上海路社区委员会发出“委托调解函”，社区委员会非常重视，立即联系街道、城管、工商等相关部门上门实地勘查，一致认为，被告的行为确实严重干扰了原告的正常生活，必须将烤鸭炉拆除。经过大家你一言我一语的说服工作，被告认识到了自己行为的不妥。在社委会的调解下，原、被告双方达成调解协议，被告自愿在3日内自己拆除烤鸭炉并赔偿原告的损失。接着，法官及时制作了民事调解书，依法确认了此协议的法律效力。至此，这起邻里纠纷以委托调解的方式圆满得以解决，邻里得以和睦相处。

　　鼓楼法院今年以来还通过协助调解的方式圆满处理了一批案件。如2004年底受理的15名白血病患者输血感染丙肝案件，此案医患矛盾十分突出，经过媒体报道，社会反响强烈。为了保障患者的合法权益，维护正常的医疗秩序，鼓楼法院邀请了江苏省卫生厅等单位协助调解。经过多方努力，目前已有11件案件调解结案，医患纠纷得到平息。

　　哪些案件适合协助调解、委托调解？法院选择这些案件的具体标准和程序是什么？协助调解、委托调解的操作流程怎么样？法官在委托调解中的角色是什么？审限如何计算？法官对协助调解、委托调解认同吗？这些都是法院内部需要解决的问题。据鼓楼法院原副院长、现主管调解工作的徐德龙介绍，在具体操作上，鼓楼法院严格依据有关法律、司法解释和本院制定的专门制度进行，追求程序的规范化。

　　一是把好案件选择关。要求立案庭强化诉前调解意识，将立案工作视为消化矛盾的第一道防线，将适合诉前调解的案件及时向庭长、分管副院长汇报，确定调解方案，进行诉前调解。对于涉及面广、关系错综复杂、矛盾容易激化的案件和群体性纠纷，适合进行协助调解的，注重发动社会的力量，通过邀请有关部门和组织、专家进行协助调解，共同做好矛盾的平息工作。对于继承、析产、房屋使用权纠纷、相邻纠纷、一般侵权案件以及其他适宜进行委托调解的案件，要求要尽可能地引导当事人接受委托调解。要求承办人严守规定，庭室长严格把关，选择适合的案件进入适合的调解程序。

　　二是把好征求当事人同意关。法院要求一律要做笔录，征求当事人对委托调解的书面同意，并存放入卷，避免因口头同意可能引发的争议，确保委托调解的顺利进行。主审法官要做好当事人的释明和引导工作，尽可能地使那些适宜进行委托调解的案件能够进入委托调解程序。

　　三是把好移送关。对于协助调解的案件，以法院名义出具正式邀请协助调解函，详细告知案件的承办人、简要案情、可能涉及和要解决的问题等相关信息。对于委托调解的案件，在征得当事人书面同意后，业务庭和审务进社区办公室联系，制作出具正式的委托调解函，将诉状副本、证据材料、授权委托书等相关材料的复印件、调解建议书、案件可能适用的相关法律条文等一起移送给受委托进行调解的组织或者个人。法院审务进社区办公室负责做好与区司法局基层科、有关司法所、街道、社区、人民调解员及其他组织的联络和沟通工作。

　　四是把好调解前的指导关。在将委托调解案件移送到受托组织或者个人时，审务办工作人员和主审法官一同前往，就案件情况作出介绍、就实体和程序问题、调解思路和技巧作出相应的指导，以提高委托调解的质量和效率。

　　五是把好确认关。对于委托调解案件当事人达成的调解协议，主审法官要进行审查，对于不违反法律规定的调解协议，制作民事调解书加以确认。但是，对于委托达成调解协议并已经履行完毕的案件可以不制作确认书。

　　六是把好终结关。鼓楼法院规定，委托调解组织或者个人在接受案件后应该在十五个工作日内调解完毕。委托调解期间自受委托调解主体签收材料之日至终结委托程序书面通知当日止。这样规定，强调委托调解程序的终结要以书面通知形式进行，规定十五日的调解期间是为了防止案件久调不决。对于委托调解成功的案件则要求主审法官制作确认书结案。

　　五

　　“最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》实行到现在刚过了一年的时间，协助调解和委托调解也还处于探索阶段。”

　　杨太兰告诉记者，这项工作尽管取得了一定的实效，但也遇到了一些困难和困惑，如社会各界对协助调解、委托调解的认同度还不太高，社会参与面还不广，社会力量协助法院调解案件解决矛盾的优势还没有充分发挥出来。少数单位、组织、个人和某些政府职能部门片面地认为，调解工作应当是法院职能，协助调解和委托调解会加重他们的工作负担；协助调解人和受委托人的业务素质与协助调解、委托调解工作顺利开展的要求还有距离；当事人对协助调解、委托调解的接受程度还不是很高。有的当事人对法院把案件委托给法院以外的组织或者个人调解很不理解，有许多担心和顾虑；委托调解期间应以多长为宜、是否计入审限还不够明确。最高人民法院颁布的规定中没有明确委托调解期间是否纳入审限，对委托调解期间以多少天为宜也没有明确。目前鼓楼法院规定，接受委托的组织或者个人应该在15日内完成调解工作，该15日不计入审限。但这毕竟是法院自己的内部规定，缺乏权威性和统一性；关于协助调解、委托调解的激励和约束还不到位，有关方面的责、权、利还不够统一。

　　杨太兰同时对记者表示，开弓没有回头箭，鼓楼法院将努力克服困难，不断完善这项工作，争取良好的外部环境，争取政府等有关方面的支持，争取党委和上级法院的帮助和指导。

　　夕阳西下，古老的秦淮河波光粼粼，紫金山凝聚着一片彩霞，经久不灭。两天的采访结束了，走出坐落在秦淮河畔的鼓楼法院，记者为辛劳的法官们祝福：一路走好。

　　人民法院报·娄银生 陈志明