从风险预防原则看我国环境法的修改

【摘要】　　我国《环境保护法》修改的呼声越来越强，修改已是势在必行。风险预防原则是国际环境法一个重要的原则，对国际环境法的发展起到了积极的作用。审视我国《环境保护法》我们发现：环境法基本原则确实明确性的规定，更不到风险预防原则的踪影，现有原则不能很好的保护环；在缺乏风险预防原则这个重要理念之下的《环境保护法》基本内容、基本制度设计也不能对环境提供充分的保护。因此仅从风险预防原则的角度来看，我国《环境保护法》应明确确立风险预防原则并且将这种理念贯穿整个《环境保护法》之中。
【关键词】风险预防原则；环境保护法；自然资源保护
【写作年份】2007年


【正文】
　　我国环境法是1989年颁布，近20年来环境日益恶化，理论界要求修改环境法的呼声越来越强。风险预防原则作为国际环境法的一项重要原则，主要是来处理具有科学不确定性环境风险的原则。风险预防的理念在1992年《里约宣言》中就已经确立，并且在越来越多的环境协定中得到运用。虽然鉴于观念的差异与利益的冲突等各方面复杂的原因，至今国际社会也未对风险预防原则的涵义、适用条件等问题尚未达成共识，但是风险预防原则已成为一种习惯法，并逐渐渗透到国际环境协定之中对国际环境方面的规定产生明显的影响，在这种背景下，有必要对国内环境立法加以调整，将风险预防的理念纳入到我国环境法修改之中。
　　
　　一、风险预防原则在国际环境法中的确立
　　
　　(一)风险预防原则的发展背景
　　
　　根据国际法善邻原则(principle of good neighborhood)：“任何一国不得以其境内任何形式的活动造成其他国家人民或财产上的损失”[1]，任何国家都需要对其境内的活动所造成的跨国界环境危害以及可预见的环境风险承担防治或预防的责任。一般情况下，当环境问题发生时，如果造成该问题的原因清晰明确，只要证据充分，主管部门可以对此原因行为进行规范或禁止，以防止或减缓环境的持续恶化。然而，由于生态环境的高度复杂性，以及随着科学技术的快速发展及其运用的日新月异，在某些情况下，人类对于科学知识的掌握仍存在相当程度的局限性。所以，时常会出现以下这种情况：某种环境灾害虽然可以被预见或者已经发生，但造成该危害的原因仍未可知，或虽有合理的怀疑但欠缺明确的科学证据，如20世纪30年代起人类就观测到臭氧层空洞的出现，一直到20世纪80至90年代之间才正式确认其原因。[2]所以，以保护环境为己任的环境法面临着太多的科学不确定性，必须超越对科学确定性的依赖，如果等到严重或不可逆转的环境危害得到科学上的确切证明之后再采取行动，可能会导致灾害性的后果，特别是当对生态环境与生物多样性的冲击已经发生时，任何补救措施都无济于事。因此，当造成环境风险的原因尚欠缺明确的科学证据或在合理情况下尚无法觉察或预见其危害时，国际法并不能基于此原则要求一国对具有潜在环境风险的行为进行规范，或对此承担防治的义务。在这种状况下，国际社会逐渐认识到需要发展一种新的理念来处理欠缺科学证据的环境风险。风险预防原则的理念足以使这类具有急迫性的环境问题在尚无科学证据的情况下，能基于合理怀疑采取预防性措施，在第一时间内得到妥善处理。
　　
　　(二)风险预防原则成为一种习惯法
　　
　　国际法在很多方面都比国内法复杂的多，主要因为国际法缺乏统一的、集中的立法机制。在分散的立法机制之下，法学家的学说是一种能够证明分散立法的权威性、合理性的重要形式，也是国际法立法的一个重要渊源。然而，法学家的学说要想成为真正的国际法，必须得到国际社会的公认。国际法有三个基本的公认的渊源：一是硬法，即在缔约国大会结束时，如果各方利益得到妥协，达成一致便会缔结公约或议定书，这些公约和议定书对签署国有约束力。另一方面，大会讨论的结果则会形成一种软法，这些软法没有约束力，但是它与硬法共同作用，或是用于充实一些想法。在硬法与软法之间的就是习惯法。习惯法不要求像公约那样经过正式的协商或明确表示同意。习惯法一般来自于普遍的、持续的对法律概念的一种习惯。当习惯被公认时，它变上升为习惯法，对所有的国家都有约束力，除非这个国家明确表示不受该习惯法的约束。然而要使一个概念成为被所有国际立法主体所接受的习惯法，风险预防原则也经历了漫长的历程。它首先需要法学家的充分的理论论证与支持。其次，它需要许多的国内实践，只有当这种国内实践变成一种法律上的义务被遵循时，才会成为习惯法。[3]
　　
　　风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国环境法中的“vorsorgeprinzip”这一概念，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域。并在1984年的第二届国际北海保护会议中发表的《伦敦宣言》就对风险预防原则进行了系统的论述：“为保护北海免受最危险物质的有害影响，即使没有绝对明确的科学证据证明因果关系，也应采取风险预防措施以控制此类物质的进入，这是必要的”。《伦敦宣言》也就因此而成为第一个明确阐释风险预防原则的国际文件。
　　
　　在1992年的联合国环境与发展大会上，风险预防原则获得了广泛的认同，通过的许多文件都规定了风险预防原则，《里约环境与发展宣言》原则15则对风险预防原则作了最为权威的表达，即“为了保护环境，各国应按照本国的能力广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化'。[4]这意味着风险预防原则已在国际社会中初步形成共识，其适用范围业已被推广到整个环境保护领域，并日益成为国际环境法的一项基本原则。对此，有学者指出：“1990年以后的国际环境法文件几乎都采纳了风险预防原则。”[5]
　　
　　二、我国环境法中关于风险预防的缺失
　　
　　我国真正意义上的环境法是1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。它标志着我国的环境保护工作真正进入法制阶段，同时也意味着我国环境法律体系建立的开始。在此基础上，1989年的《中华人民共和国环境保护法》，是我国环境立法高潮的第一个顶点，对健全我国环境立法体系，保护和改善环境发挥了重要的作用。在1989年以后，我国环境立法非常快，出现了许多法规、规章等。但是随着近20年来环境恶化日益加剧，国民的环保意识、法律意识的提高，现行的《环境保护法》修改被提上议事议程。
　　
　　风险预防原则已经被国际法主体所公认，成为一种习惯法，也就是说风险预防原则已经成为一种习惯法，因此本文仅从风险预防角度来对我国《环境保护法》作一检讨。
　　
　　（一）作为基本原则的缺失
　　
　　《环境保护法》受当时的历史限制，没有对基本原则作出明示的规定。在基本原则的规定上：首先，偏重于污染防治，《环境保护法》第24条规定了“谁污染、谁治理”原则。该原则的适用范围仅局限于污染防治领域。《环境保护法》缺乏自然保护方面的原则规定。从这一偏向，我们可以看出《环境保护法》重视的是一种后果上的治理，虽然在法条全文有18处“防治”的字眼，这里所提及的预防是一种后果上的预防，而并不是风险上的预防。由于环境损害，特别是生态环境、生物多样性的破坏，是一个缓慢的演变过程，在短时间内将破坏后果显现出来。然而，对于这种环境破坏，我们必须采取风险预防的措施，生态环境、生物多样性一旦破坏，将永远也无法恢复。
　　
　　其次，《环境保护法》第4条的规定体现了“经济建设与环境保护协调发展”的原则。《环境保护法》第一条规定“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代业化建设的发展，制定本法。”虽然我国一再反对走英美国家“先污染，后治理”的老路，但是从我国《环境保护法》的规定来看，总是在过分强调经济的发展。环境保护法的目标主要应该立足于保护环境，仅仅将眼光放在现在要求经济建设和环境保护协调发展，很显然对保护环境，维护整个生态平衡是很不利的。
　　
　　由此可见上述两者作为原则性的规定显然是不合适的。
　　
　　（二）作为基本理念的缺失
　　
　　由于《环境保护法》在制定时，我国正处在发展的紧要关头，对环境的重视程度也不高，致使整个《环境保护法》都在追求一种结果控制，即只要针对会产生损害结果的污染行为进行防治，对于风险的存在基本上没有涉及。在这方面主要表现在环境责任方面规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”由此可见，我国现行《环境保护法》实行的损害赔偿责任是以产生后果为前提。然而，我们知道，环境破坏所造成的影响潜伏期间比较长，一般也并不直接涉及人民的财产利益，如果必须要有损害后果才能承担责任的情况之下，显然不能达到保护环境的目的。
　　
　　三、风险预防原则对我国《环境保护法》的启迪
　　
　　风险预防原则是针对环境恶化结果发生的滞后性和不可逆转性的特点而提出的，一提出就被许多环境法学家列为国际环境法的基本原则之一。为了使我国《环境保护法》能更好的与国际环境法接轨，也为了能更好的保护好环境，因此笔者认为有必要在我国《环境保护法》的修改过程中，引入风险预防原则。
　　
　　（一）确立风险预防原则为基本原则
　　
　　法律原则是可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。法律原则具有重要的导向作用，它能引导整个法律体制向前发展。因此风险预防作为一项基本原则在《环境保护法》中明确提出，对整个环境法制度的基本性质、基本内容和基本价值倾向都具有重要的现实意义。虽然国际上有关风险预防原则的争论始终没有平息过，但《里约环境与发展宣言》原则15则得到多数国际立法主体的承认，即“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。从对风险预防原则的阐述来看，风险预防虽然难以给出一个精确的、高度概括的概念，但是风险预防的本质是很显然的，对环境保护的优先考虑也是符合环境保护立法的要求。
　　
　　（二）风险预防原则作为一种理念的渗透
　　
　　风险预防原则作为一项法律原则，它对《环境保护法》的基本内容也必然产生导向作用，即将风险预防作为一种理念渗透到基本内容中去，使得基本内容与基本原则相呼应，相协调。只有这样风险预防原则在实践过程中才能得到完全的体现。
　　
　　首先，改变以往重污染防治轻自然资源保护的观念
　　
　　环境破坏与环境污染是环境立法需要解决的两个重要问题，污染防治与保护自然环境一样是同等重要的问题。作为环境保护基本法的《环境保护法》对自然资源保护的规定不够充分，必然会加剧资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象。风险预防原则要求“不会以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。这就要求我们改变以往重污染防治，轻环境保护的观念，对自然资源从立法上加强保护。
　　
　　其次，严格环境法律责任
　　
　　环境法律责任是环境法的重要组成部分，是环境保护最强有力的手段，完善环境法律责任是环境法得以有效实施、遏制环境问题恶化的重要保证。首先，风险预防原则不要求以损害结果的出现为必备要件，而是如果出现威胁环境的风险时，便应该由实害主体承担一定形式的责任，而不比等到损害结果的出现。至于具体如何操作需要进一步研究，在此不做过多的阐述。其次，应确立环境损害侵权中的精神损害赔偿责任。在环境损害案件中，客观上存在着受害人的人格权受到不法侵害的事实，侵权行为人对受害人的生理和心理造成不良影响，使受害人造成巨大的精神痛苦、人格权利遭受到严重侵犯。[6]因此，环境侵权损害赔偿的范围应包括精神损害赔偿。这也是环境生态学的应有之义。其次，应严格环境行政、刑事责任。环境责任是保护环境的一种法律制裁手段。由于环境破坏具有不可逆转性和难以恢复的特点，为了遏制环境的日益恶化各国纷纷通过修订或创新环境法加重了制裁或惩罚的力度，使得环境责任不论是民事的、行政的还是刑事责任都更加严格，因此在修订环境基本法时，在与行政法!刑法相协调的情况下，应适当加重对破坏环境资源行为的惩罚力度。
　　
　　将风险预防原则纳入到我国《环境保护法》中，必然会促使我国环境保护发展到一个新的阶段。风险预防原则的纳入既是我国环境保护立法与国际环境法中的主要原则相一致，达到全球环境保护的一致要求，又将对保护我国环境，特别是保护我国丰富的自然资源、生物多样性具有积极的意义。


【作者简介】
栾冲，女，山东高密人，山东科技大学环境与资源保护法05级研究生。


【注释】
[1] 该原则主要确立于常设仲裁法院(Permanent Court of Arbitration)1941年的“炼矿场污染仲裁案”(The Trail Smelter Case)，与国际法院1949年做出的“哥甫海峡案”(Corfu Channel)的判决中。
[2] 高晓露、孙界丽《论风险预防原则的适用要件——以国际环境法为背景》，载《当代法学》2007年3月。
[3] Mystery Bridgers Genetically Modified Organisms and the Precautionary Principle: How the GMO Dispute before the World Trade Organization Could Decide the Fate Of International GMO Regulation, 2004 Temple Environmental Law and Technology Journal
[4] 王曦 著《国际环境法》，法律出版社，1998年版，第 116页。
[5] [法]亚历山大·基斯 张若思编译，《国际环境法》，法律出版社，2000年版第93页。
[6]廖育恒、黎惠秋，《关于修改我国<环境保护法>的若干思考》，载《广西政法管理干部学院学报》2007年5月。