我国行政诉讼模式研究

【论文提要】：
行政诉讼模式是行政诉讼各项制度的框架和基础，把它作为研究对象有着深远的意义。当今世界的诉讼模式大体可分为当事人主义模式和职权主义模式，这两种模式都不可避免地存在着缺陷。为取长补短，两大诉讼模式逐步走向融合。我国的行政诉讼模式从具体表现来看属于绝对职权主义模式。这种法官绝对主导庭审的诉讼模式存在着很多与现代民主法制发展不相协调的地方，制约着中国法治的进程，以往的以法院或法官为主导地位的职权主义诉讼模式已经不能适应未来的诉讼发展趋势，对行政诉讼模式的专门研究已成为迫在眉睫的事情。行政诉讼模式是行政诉讼理论中一个基本的问题，也是一个高层次的理论问题，它涉及行政诉讼程序的诸多方面，面对日渐增多的行政诉讼，怎样提高诉讼效率？在全世界都在呼吁保障人权的大环境下，怎样在中国这个“官本位”思想根深蒂固的土壤中建立起一套能较好地保护相对人合法权益的行政诉讼制度？因此,有必要在分析两大诉讼模式利弊的基础上，针对我国绝对职权主义模式中存在的诸多问题及影响诉讼模式的因素，在中国的本土上建立一种新型的行政诉讼模式，即相对职权主义模式。使职权主义和当事人主义融为一体，良性互动，一方面保证法官职权的行使，另一方面保障当事人，特别是作为行政相对方当事人的诉讼权利和合法权益。全文共9805字。

【关键词】：行政诉讼模式 当事人主义 职权主义 相对职权主义

二十世纪以来，国际政治经济形式发生了翻天覆地的变化，行政权的行使范围不断扩大，公民的法律意识显著增强，由此产生了诉讼爆炸、诉讼迟延、诉讼成本昂贵等问题，对原有的诉讼模式，包括行政诉讼模式带来了冲击。我国现行的行政诉讼模式带有强烈的职权主义色彩，随着市场经济的确立和完善，职权主义行政诉讼模式的弊端日益凸显，法律的发展和制度的改革要求对原有的行政诉讼模式进行完善，以更好的实现行政诉讼目的。

一、行政诉讼模式的含义

由于行政诉讼制度是从民事诉讼中分化出来的，因此，对行政诉讼模式的定义不可避免地沾染民事诉讼的说法，不过从中也能透露出由于行政诉讼关涉对公民个人权利的特殊保护以及司法权对行政权的监督与制约而具有的独立存在的价值。归纳起来，国内学术界对行政诉讼模式的认识，主要有以下几种观点：第一种观点认为，行政诉讼模式可以看作是国家政治体制和权利结构在诉讼制度上的缩影，法院的独立是行政诉讼模式最突出的特点。第二种观点认为，行政诉讼的基本模式关系有两大类：一类是行政审判权与行政权之间的关系结构，另一类是行政审判权与诉讼当事人诉权之间的结构关系。第三种观点认为，行政诉讼模式是指法院和当事人在行政诉讼中的地位和相互关系。笔者赞同第三种观点，因为这一观点符合诉讼模式的本质和诉讼理论的一般原理。第一种观点将法院的独立视为行政诉讼模式最突出的特点，这是不恰当的，诉讼模式指的是诉讼主体之间的地位及其相互关系，所反映的是事物内在要素之间的相互关系，而法院的独立不是行政诉讼的内在要素，应当视之为行政诉讼的外部关系问题，其并不属于行政诉讼模式的范畴。第二种观点似乎体现了行政诉讼内在要素相互之间的关系，但是，行政权并不是作为被告的行政机关在行政诉讼中享有的权利，而是法院直接审查的对象。事实上，行政权是行政机关在行政诉讼外享有的一项权利，行政机关在行政诉讼中和作为另一方的行政相对人一样，享有的是行政诉权而不是行政权。只有这样，原、被告之间的行政诉讼地位的平等性才能得以体现，“国家特权”和“国家权力优越”等观念才能被抛弃于行政诉讼之外，保护公民、法人或其他组织合法权益的行政诉讼目的才可能得以实现。

二、行政诉讼模式的类型

由于文化传统、法律传统、政治形态、经济背景等诸多因素的影响，不同法系的国家采取了不同的诉讼模式，英美法系国家主要实行当事人主义诉讼模式，大陆法系国家则采取了职权主义诉讼模式，这两种诉讼模式各具特点。

（一） 当事人主义诉讼模式

当事人主义诉讼模式理念认为，诉讼主要涉及私人利益的纠纷，因此，诉讼和诉讼程序进行的主导权应该由当事人拥有，法院及法官在诉讼中只是严格的中立者，只能就事实问题作出法律上的判断。这种被称为自由主义诉讼观的思想，与自然法思想、社会契约说以及经济自由放任思想汇合，在排除国家对市民社会干预的运动过程中，形成了纠纷解决中当事人优越的地位。因此，当事人主义诉讼模式的基础是当事人的理性、市场经济、权利本位观念。现代市场经济要求主体地位平等、权利交换自由，在权利纠纷的解决途径上当事人可以自主行使审判请求权，要求国家就当事人自我确定的权利争点进行公正的裁判。国家的审判权受当事人诉讼权利的制约，以当事人的诉权为基础并受诉讼程序的约束。当事人主义的程序结构以处分权原则、辩论原则、举证责任原则等为内容，其基本根据体现在作为市场经济特征的意思自治、自我责任等原则中。这种程序结构意味着把更多的诉讼行为作为权利赋予了当事人，而不是作为权力留给法官。所以，当事人主义的诉讼功能要靠当事人在程序中的理性对话来实现。由于这种诉讼模式追求意思自治和私法自治，反映了市场经济的特点，也与英美法系信奉的自然法思想相契合，因此被英美法系国家所采用。

（二）职权主义诉讼模式

职权主义诉讼模式的源头可以追溯到罗马法。大陆法系国家的行政诉讼多采用审问式或纠问式的诉讼程序，理论界称之为职权主义行政诉讼模式。1532 年德国的加罗拉利法典确认了职权主义原则，法国 1539 年的奥兰拉法典和 1670 年的路易法典均采纳了严格的职权主义，审判完全采取纠问式的方式。在近代，大陆法系主要国家，例如法国和德国，行政诉讼案件由专门的行政法院来审判，比较注重法官的职权作用。单独设立行政法院，其目的就是为了更迅速、简易地解决行政争议。因此，行政法院采取了不同于普通法院的审判方式，这让职权主义行政诉讼模式发挥得淋漓尽致。可见，在大陆法系国家，法官是程序指挥权的主要承担者，当事人则被动地参与诉讼。职权主义行政诉讼模式强调国家权力对行政诉讼法律关系实行积极干预，法院和检察院具有相当的权力去决定和干预当事人的诉讼权利。

（三） 两种诉讼模式的融合趋势

综观世界各国，这两种行政诉讼模式并非截然分野，而是出现了由分野走向融合的趋势。这主要源于两种模式都存在其不可避免的弊病，同时又有其对方所不具有的优势。当事人主义诉讼模式的显著特点在于，在保持法官中立的前提下强调程序上的正义和个人权利的保护，这种诉讼模式下，当事人双方权利平等、地位对等，当事人有更多的机会和条件为自己辩护，法官只起居中裁判的作用。这种诉讼模式的优点是有利于保护当事人的合法权利，也有利于避免法官偏帮某一方，弊端是不利于案件真实性之发现。职权主义行政诉讼模式的特点是，当事人在法官的主导和指挥下，彻底解决纠纷。在这种诉讼模式下，法官以积极的姿态出现在行政诉讼审判活动中，法官通过审查案情，对诉讼当事人进行询问并调取证据来分析案情，当事人只能在服从审判机关职权的前提下，进行行政诉讼活动。这种诉讼模式的优点是有利于实体真实的发现，弊端是易造成法官先入为主，不利于审判的公正，同时不利于调动当事人的诉讼积极性。严格地讲，两大法系没有哪一个国家是彻底的当事人主义或者职权主义模式，国外的行政诉讼或司法审查的模式表明，现在世界各国对职权主义和当事人主义的划分已不再固守传统的绝对立场，相互借鉴、相互融合成为了世界各国行政诉讼或司法审查模式发展的共同趋向。

三、我国行政诉讼模式的现状及评价

由于我国行政诉讼模式主要是从传统的民事审判方式沿革而来，加之我国有着与大陆法系国家相同或相近的行政效率观念、国家本位思想和法律文化传统，使得我国行政诉讼也加入了大陆法系的行列，选择了职权主义模式。

（一）我国行政诉讼模式的现状——绝对职权主义诉讼模式

在我国行政诉讼中，法院对诉讼程序的开始、结束、证据收集、案件执行等方面享有主导权，采用纠问式程序，人民法院在行政诉讼中起着组织者、指挥者、裁判者的核心作用。在当前进行的行政审判方式改革中，虽然一些庭审程序性审查、当事人自行举证质证、法官完全听审等带有当事人主义诉讼模式色彩的做法被引入到行政审判的具体操作中，但这并未动摇我国行政诉讼职权主义模式的根基。如果从行政诉讼的实践考察，可以说我国现实司法活动中的绝对职权主义的表现比法律条文中的规定体现得更充分。其具体表现在以下几个方面:

1、法院对诉讼的进行起主导作用。在行政诉讼程序的启动上，只有经法院对当事人的起诉进行严格审查后，行政诉讼程序才有可能开始。在诉讼程序的推进上，除了起诉由原告实施外，其它诉讼程序的进行，包括期日、期间的确定，都由法院指挥与支配。在开庭审理程序中，由法官组织庭审的进行，质证过程中当事人只有经法庭允许才能相互发问和向证人、鉴定人发问，当事人双方的辩论是否成熟和充分，也由法官予以认定。法院还可以依职权启动再审程序。

2、法院享有广泛的证据调查权。我国行政诉讼法强调事实清楚、证据充分的事实认定，为查明事实真相，法律要求法院对基本事实的认定不以当事人不争执为满足，而赋予法院以调查收集证据的职权和责任。不仅如此，法院的职权调查不限于法庭调查，为了在开庭审理时能够顺利地弄清案件事实，法院在开庭前可参照民事诉讼法的规定，“认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据。” 这实际上为法院独立收集证据留下了很大的自由裁量权。

3、法院严格限制当事人的处分权。在我国的行政诉讼制度中，许多情况下，行政诉讼程序不能完全按照诉讼当事人的意志进行或终结，当事人的处分权受到极大的限制。例如，对原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，要在法院审查后由法院裁定是否准许。对当事人处分权的限制还表现在，除行政赔偿诉讼外，行政诉讼不适用调解。

4、法院审理范围和判决的内容不拘泥于当事人的诉讼请求。由于我国的行政审判关系到公共权力的利用是否合法，涉及公共利益，因此，我国行政诉讼的实践中，法院对具体行政行为的合法性实行的是全面审查，并不局限于当事人的诉讼请求。我国行政诉讼法没有规定行政诉讼的类型，在行政案件审理完毕后，法院不是根据当事人的诉讼请求，而是根据被诉行政行为的具体情况，分别作出维持判决、撤消判决、履行判决、变更判决、确认判决驳回诉讼请求判决等。

总之，透过我国现行行政诉讼模式的主要特征可以看出，绝对职权主义模式已深入到我国行政诉讼的各个角落。

（二）对中国行政诉讼模式现状的评价


随着2001年11月中国的入世，国际人权公约的签署，国人的思想观念发生了巨大而深刻的变化，民众的权利意识日渐觉醒，各种法制改革如雨后春笋般涌现，致使我们不得不重新审视我国当前的行政诉讼模式。

1、法官职权过于强化。绝对职权主义诉讼模式起源于历史上的“纠问式”审判模式，诉权与审判权分离不明显，法官的行为对诉讼程序的起始、发展和终结具有决定性的影响，当事人的作用相当弱化，整个诉讼活动和判决都依赖法官客观、公证的判决。

2、庭审功能虚化。在我国绝对职权主义行政诉讼模式下，为查清案件事实，法官可以全面主动地收集证据，弱化了当事人的举证，并且由法官确定案件庭审的主线和焦点，推动案件进程，这易使当事人的辩论流于形式，当事人也不能充分、全面地行使自己的诉讼权利，在相当程度上使法官失去了兼听则明的机会，易导致判决的不公正。

3、程序虚无严重。在现行行政审判模式中，漠视、不遵守程序法的现象屡见不鲜。比如，为了避免受理以强势方的行政机关为被告的行政案件，上下级法院之间、同级法院之间互相推诿管辖权的现象时有发生。另外，庭审之前审判人员已经对案件进行调查，形成了确认，当事人之间的辩论也只能算是“走过场”。民事诉讼中存在的程序虚无现象在行政审判中也不能避免。如违反公开宣判程序、案件延期宣判的，基本上是单方面进行，没有再开庭公开宣判；违反案件审结时限，不少案件没有法律、法规规定的特殊原因，却长时间不结案，有的甚至超过几年。以上这些重实体轻程序的现象，不仅破坏了程序法的权威，而且必然有损于实体法的权威,乃至最终破坏整个法律的权威。

4、审判效率较低。在职权主义诉讼模式下，虽然法官始终保持着对程序进行的控制和指挥，主动引导双方当事人及其代理人围绕案件事实的展开质证、辩论，有利于防止当事人及其代理人滥用程序控制权拖延诉讼。但是，为追求实体正义，行政庭的法官需花费大量时间调查收集证据。由于审判重心前移，法院要对同一案件进行庭审前的实质性审理活动和开庭后的形式化审判活动，这种重复作业势必影响审判效率。

以上弊病的存在迫使我们要从根本上转换现行行政诉讼模式，尽快探索出适合我国国情的模式。

四、我国行政诉模式的选择——相对职权主义行政诉讼模式

一国行政诉讼模式的生成，取决于该国的社会、政治、经济、文化、历史、传统等诸多方面因素，我国行政诉讼模式应当结合中国的本土资源建立起一种相对职权主义行政诉讼模式，并以此为指导来设计我国行政诉讼的相应制度。何谓“相对职权主义模式”？这种模式不同于当事人主义模式、也不同于过去的绝对职权主义模式，它是以职权主义为主导，兼顾当事人主义的新型行政诉讼模式，大胆采用当事人主义的制度和机理，使两者融为一体，良性互动。一方面，法院拥有一定的职权调查权，积极审查被诉行政机关的行政行为是否合法；另一方面，法官在主动行使职权的同时也应充分发挥双方当事人的积极性，双方当事人的诉讼活动听从法院的指挥，并以辅助法院职权运用为目的。

（一）相对职权主义行政诉讼模式的确立依据

之所以提出要建立相对职权主义行政诉讼模式要，并非只是一种主观愿望，从行政诉讼模式发展的全球趋势和国内行政诉讼制度发展的自身要求来看，确立相对职权主义行政诉讼模式的依据至少有三：

1、适合我国行政法治的发展现状。我国当前正在发展社会主义市场经济，进行以“依法治国”为核心的民主法制建设，政治、经济与文化领域的变革要求对绝对职权主义的行政诉讼模式进行适度变革，强调在行政审判程序中维护当事人的利益和尊严，充分发挥当事人的积极自主性。因此，我们必须在职权主义行政诉讼模式中引入当事人主义的积极因素，充分保护当事人的处分权和辩论权，以当事人的积极作用来辅助法院依职权开展工作。在这种背景下，实行相对职权主义行政诉讼模式，一方面有助于发挥法官的职权作用，为原告提供后盾；另一方面有利于发挥当事人积极参与诉讼的功能，亲身或者通过聘请律师保护其合法权益，并且这种模式也与我国总体法律制度相吻合。

2、更好地实现行政诉讼目的和价值。我国行政诉讼的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使行政职权。我国行政诉讼法虽然规定“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，但因作为被告的行政机关职权大、地位高、取证能力强，并且十分熟悉与被诉行政行为相关的行政专业技术知识和法律知识，作为原告的公民、法人和其他组织，法律知识和专业知识贫乏，反驳、取证能力弱，很难通过自己的认知对被诉行政行为提出准确、贴切的质疑，对行政机关提供的证据难以提供有效的事实证据或法律依据予以反驳，所以，原告和被告在诉讼上难以拥有平等的参与机会。为了使双方当事人在实质上享有平等的对抗机会，必须由行政庭法官运用职权帮助处于弱势地位的原告，以对抗强大的行政机关，实质上的程序正义价值才可能得以实现。从某种意义上说，“在行政审判中的法官，在很大程度上行使着控诉和审判的双重职能”。据此，相对职权模式能够实现公正与效益的双赢，同时兼顾保护行政相对人的合法权益的目的。

3、符合我国历史文化渊源和世界司法改革的潮流。首先，从文化传统上说,我国行政诉讼模式与大陆法系的职权主义模式颇为接近，这就要求关注模式与历史传统的亲缘关系，保留职权主义的精华，但同时必须在职权主义模式中引入当事人主义的积极因素，充分保护当事人的处分权和辩论权，以当事人的积极作用辅助法院依职权开展工作。此外，相对职权主义行政诉讼模式也迎合了世界司法改革的潮流。20世纪初庞德对普通法诉讼制度的批判，悄然拉开了西方国家司法改革的序幕。不少大陆法系国家通过修改诉讼法规定加强了法院(法官)的程序控制权，对当事人的处分权予以限制；而在普通法系国家强化法官职权作为改革的主线也清晰可见。20世纪70年代，世界诉讼法学界就已经清楚地认识到：“法官权力的增加，传统的当事人主义原理相对弱化。实践证明，这一潮流是合理的，因为它提高了司法裁判之效率，使保障诉讼迅速且井井有条地进行成为法官之任务。”

（二）相对职权主义行政诉讼模式的制度设计

相对职权主义既符合当今世界人权发展的趋势，也符合我国依法治国的理念。但如何把握相对职权主义的限度，既要做到不破坏诉讼的两造对抗格局不损坏法院中立的形象，又能实现对行政机关的有效监督和对弱者的保护的目标，的确是个值得行政诉讼法学界学人深思探究的重大理论课题。在这里，笔者对相关制度提出几点粗浅的设计。

1、审判程序的改革。第一，在庭前准备阶段，应将法官的主导作用与当事人的配合作用相结合。一方面，法官应告知当事人诉讼权利义务，对当事人特别是原告进行庭前指导；法官不仅应进行程序性准备，还应进行一定程度的实体性准备，如对原告或第三人无法自行收集的证据材料进行调查、搜集，初步明确具体行政行为是否合法等。另一方面，原告、被告行政机关应在法官指导和指挥下积极参与庭前活动，如向法庭提交可自行收集的证据材料，交换证据材料，并了解与对方的争议焦点，作好开庭准备等。在之后的庭审中，审判人员对当事人交换证据时无异议的证据在作必要的说明后，就可以作为认定案件事实的证据，而不再组织当事人质证。作为审前程序的重心，证据交换有利于诉讼当事人对自己所持有的证据进行清理，在此基础上更加明晰争论的焦点；可以有效防止某些诉讼当事人在法庭上玩所谓的诉讼技巧，搞突然袭击，提高法院审判的透明度；有利于促进当事人之间的和解，提高审判效率。第二，开庭审理阶段。法官务必注意保护当事人特别是原告辩论权的充分行使，从而使法庭辩论有序进行。如有依职权调查的证据，可在原告举证、质证暂时结束后由法官直接提出，重新听取原、被告意见。法官在确立在诉讼中的主导地位同时，要求法官在不违反合法性审查及维护行政相对人合法权益的原则下，充分发挥双方当事人的积极性、能动性，增强当事人双方的对抗性。此外，不能对原告行使撤诉权加以太多的限制，只要不损害公共利益，应该允许原告撤诉。从法律上讲，作为被告的行政机关代表国家利益，不能处分国家实体权力。而对原告来说，请求司法保护的是个人的权利，其有权处分包括撤诉等放弃诉讼请求的权利。第三，法院裁判阶段。法院的行政裁判文书，应当与相对职权主义的行政诉讼模式相适应，法院的综合说理应当对当事人提出的观点有明确的结论，阐明是否采纳的具体理由，对当事人没有提出的诉讼请求，则不宜在裁判结果中表明法院的态度。

2、证据规则的完善。我国现行行政诉讼法规定的举证制度受职权主义诉讼模式的影响，过于强调法官在证据收集和调查等方面的作用，当事人，特别是原告在证据方面享有的权利过少。在相对职权主义诉讼模式下，对行政诉讼证据制度的设计，应充分考虑到行政审判的特殊性，法院应当享有一定的职权调查权，应当积极地审查被诉行政机关的行政行为是否合法，这是因为行政审判权不仅是一种司法裁判权，而且是一种有效的监督权。与权力机关、检察机关的监督相比，行政审判权在监督行政权方面实际发挥着更为有效的作用。其次，在行政审判中，相对人处于应受保护的弱者地位，而不是与行政主体相对抗的平等诉讼主体地位，以相对人的微薄之力，是根本无法与强大的行政机关抗衡的。那么，保护相对人的利益就成为法官的首要职责。再次，行政诉讼证据主要存于行政案卷中，具有一定的先定性，收集证据的限制比较多，行政相对人通过正常渠道收集证据存在着一定的难度。此时，法院就要适时地运用职权调查权。如果通过庭审，被告作出具体行政行为的主要证据不足，或者提供的证据不能证明具体行政行为合法的，法院应及时判决撤销行政主体作出的具体行政行为，而不应自行去调查、收集证据，并用自己调查、收集的证据来作为判决的依据。

3、法官释明权的适时运用。法官的释明权是日本著名民事诉讼法学家谷口安平先生首先提出的，是指法官为澄清争端和公正裁判而询问当事人以及向当事人提出建议的权限。具体地说，就是在原告的主张不正确、有矛盾或者不清楚、不充分时，法官依据职权向原告提出关于事实及法律上的质问或指示，让原告把不正确和有矛盾的主张予以排除，把不清楚的主张予以澄清，把不充分的证据予以补充的权能。如德国、法国、日本等国家的民事诉讼法对法官行使释明权均有规定。美国联邦民事诉讼规则也规定，法官在审前会议对当事人之间不明确的主张或陈述，可以行使职权，促使当事人补充说明。我国就是要在行政诉讼中借鉴德国、法国、日本等国家民事诉讼法的规定，充分发挥法官释明的作用。目的是通过法官释明权的行使对辩论主义进行合理的限制和修正，纠正完全的当事人主义带来的诉讼迟延、成本增加等缺陷。更为重要的原因是，行政诉讼原告是作为普通民众的公民、法人或其他组织，他们的能力或条件有限，诸多限制致使他们不能提出或说明自己的主张时，如果法官依然袖手旁观、无动于衷的话，就会出现应胜诉者不能胜诉，而应败诉者却赢了官司的可悲结局。这样的审判结果与国家设立行政诉讼救济弱者的目的相违背，而且也是对公正、公平审判目标的讽刺。

4、调解制度的设立。我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除行政赔偿案件外，不适用调解。行政诉讼法这样规定的主要原因是因为调解的前提条件是当事人对自己的实体性权利享有处分权，而行政机关享有的行政权是一种国家权利，行政主体不能处分行政权，也就不能进行调解。并且认为由于行政主体和行政相对人之间地位的不平等，也不可能实现公平意义上的调解。笔者认为，行政诉讼法中排除行政诉讼调解制度是绝对职权主义行政诉讼模式的产物，忽视了行政相对人合法权利的保护。在不有损公共利益的情况下没有哪一种判决能比调解更好地化解行政机关与相对人之间的矛盾了。行政诉讼调解的过程是当事人合意解决纠纷的过程，当事人通过自主协商而解决纠纷，调解协议完全是在当事人双方自愿的情况下达成的，调解过程完全是一种个人行为，这一制度充分体现了当事人意思自治原则和处分原则，法官干预的程度和渗入决定意志的程度要降到最低。因此，在行政诉讼中引入调解制度解决常规行政案件能比较好的贯彻相对职权主义行政诉讼模式。

综上，行政诉讼模式是行政诉讼各项制度的框架和基础，它的改革有一动而牵动全身的效果。相对职权主义行政审判模式的成功建构并不是职权主义与当事人主义的简单相加，也不是一朝一夕就能建立的，需要一系列新型配套制度的支撑。由于笔者才疏学浅，对相对职权主义行政诉讼模式的构建尚不成熟，各种制度和措施还存在着不整合之处，没有形成一个有机的整体，然而诸位学者的力量是不可估量的，但求本文能起到抛砖引玉的作用，期待与各位学者共同探讨，使之完善。

作者：刘颖