我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式

【出处】《法商研究》2010年5期，第3～12页
【摘要】我国传统的行政决策模式属于管理主义模式。然而，随着市场经济和民主政治的发展，行政决策的管理主义模式渐趋衰落。厦门PX项目危机事件、上海磁悬浮事件、重庆出租车司机罢运事件以及《湖南省行政程序规定》之实施事件等都表明一种新的行政决策模式——参与式治理模式——的生成。行政决策的参与式治理模式不仅符合世界行政决策发展的大趋势，而且对中国而言，更具有工具性、教育、心理和文化等多方面的意义。行政决策的参与式治理模式在理念上强调公共利益观念与行政机关角色的转型，主张一种协商与合作式的公众参与。行政决策的参与式治理模式的制度要素由基础性制度、支持性制度和六大核心程序技术制度构成。
【关键词】行政决策；管理主义模式；参与式治理模式
【写作年份】2010年


【正文】

　　对“民意与舆情”的重视，尽管一直是我国传统治道的规范诉求，然而在具体的治术实践层面上，却仅仅是一种劝诫和呼吁。[1]这种治道与治术的断裂延续了2000多年，又伴随着我们走过了20世纪。在今天，我们能够弥合这两者间的断裂吗？以下，笔者将给出一种谨慎、乐观的回答。在笔者看来，这种断裂之所以长久持续，是因为我国的国家治理模式尤其是行政决策模式在结构和程序上都是封闭的。公众最多只是被咨询的对象，并不是治理过程的有机组成部分。而在今天，随着社会主义市场经济的发展和社会利益多元化趋势的推进，无论是普通公众，还是执政党领导人，都已经日益认识到原有的封闭式管理模式的缺陷。在地方政府层面，行政管理的改革已经进入到探索攻坚阶段，并取得了一定的阶段性成果。这些行政改革的探索所具有的一个共性是：赋予公众以越来越多的参与行政决策的权利，促进行政机关的回应性，使得公众成为行政机关在治理过程中的伙伴。在笔者看来，在各方的共同推动之下，一种新的行政决策模式正在悄然浮现，并有望克服上述治道和治术的分裂。

　　一、传统行政决策模式：管理主义模式及其崩解

　　我国传统的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，在过去的30年中仍然扮演了主导角色。这种行政决策模式，我们将其称之为管理主义模式。其主要特征可归纳为以下七个方面：

（1）在理念上，行政机关被视为公共利益的代表，而公众或个人被视为具体利益和个别利益的代表。因而，前者居于管理的主体地位，后者居于管理的客体地位。

（2）在组织结构上，行政决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制的体现，决策目标来自上级，然后层层下达。决策者只有在完成上级所下达的刚性任务的前提下，才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务，决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。

（3）在日常管理的议程设置上，一般是由行政机关及其智囊团体主导议程设置，公众在程序和结果上均缺乏有效的影响力。虽然在一些特殊情况下，公众也可以通过某些方式如上访等影响议程设计，但这些方式往往没有有效的影响力。

（4）在信息的获得和流通上，决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需的信息，公众处于被咨询的地位；没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。

（5）在利益的代表和表达渠道上，公众的利益通常被要求通过指定的渠道加以代表和表达。例如，村民通过村民委员会、妇女通过妇女联合会、青年通过共青团团委、工人通过官方指定的工会，等等。公众自发的组织和表达形式难以获得法律的保护。然而，这些指定的代表和表达渠道往往因行政机关的官僚化而被堵塞，公众在很多时候处于无组织状态。

（6）在对政策的接受上，公众对政策的接受被视为有利于降低政策的执行成本。为了提高公众对政策的接受度，行政机关往往通过政治动员和社会动员的方式来塑造公众的政策偏好。[2]当动员无法奏效时，除非政策执行成本过高，行政机关仍然会推行政策，较少根据公众的政策偏好来对原有决策做出修改。

（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制比较薄弱。

与决策者偏好不一致的公众政策反馈在一般情况下不受决策者的欢迎，公众只有借助上级行政机关的权威才能纠正本级行政机关的决策错误。然而，这种越级求助的方式往往遭到本级行政机关的压制。之所以将以上所描述的行政决策模式称为管理主义模式，是因为在这种模式之下，治理被简化为决策者对人和事的单向管理，决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。我们不得不承认，在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家独立的年代，这种行政决策的管理主义模式曾经发挥了集中力量办大事的作用，奠定了我国经济发展的重工业基础，建成了一批重大基础设施，发展了基础教育和社会保障事业。然而，即便在我国的计划经济时代，这一模式也已经凸显其痼疾：行政官僚组织本身成为最大的利益集团，对于人民群众的回应性微弱，并且滋生腐败；决策领导层虽然试图运用革命时代的群众运动方式来进行纠偏和恢复官僚集团的回应性，但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪。

　　党的第十一届三中全会提出以经济建设为中心的目标，在很大程度上可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应。然而，与之相匹配的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下，行政决策的管理主义模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似于公司管理者的精神，在本辖区内动员一切资源来发展经济。这一现象被美国政治学者戴慕珍形象地称为“地方政府公司主义”。[3]地方政府的政绩竞争，虽然使得我国经济在短时期内成倍增长，但也付出了牺牲社会公平的沉重代价。不难发现，市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化在凸显行政决策管理主义模式弊端的同时，也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化使得对于公共利益的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性，行政机关作为公共利益当然代表的资格也日益难以被人所接受；具有一定自主性的社会舆论空间正在成长，尤其是互联网的发展，大大降低了公众获得和交流信息的成本，为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。正如我国学者王绍光所指出的，近年来，在政策议程的设置上，公众的能力已经有了大幅度的增强，行政机关及其智囊团体已经无法垄断议程设置权力。[4]关切自身利益的公众也越来越多地参与政策批评，要求行政机关的决策更多地体现自身的偏好。此外，公民的结社权利也在扩大，社团数量有了大幅增长，[5]而这无疑增强了公众的行动能力。在社会环境已经发生变化的情况下，行政机关如果继续维系封闭的行政决策管理主义模式，其成本无疑将变得越来越高昂。

从长远来看，这是一种不可持续的发展趋势。之所以这样说，理由有三：（1）在社会利益多元化的格局下，对公共利益的认知也变得复杂化了。行政决策者只有了解多元利益的分布及运动状况，才能准确地认识公共利益并据之做出决策。但是，这需要非常大的信息量。而管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策者对信息的需要呢？（2）随着公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增强，公众对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有力抵制。在政策的实施中，获得公众的合作比以往任何时候都重要。而要获得公众的合作，根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。（3）相较于计划经济时代，在社会财富极大增长的今天，一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而引发公众的不满，瓦解其决策的正当性基础。

　　事实上，执政党和中央政府对于政治与行政改革的紧迫性，已有了清晰的认知并开始了改革的努力。改革的方向之一，就是扩大公民的政治与行政参与，疏导社会矛盾。党的十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策，民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”[6]党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”[7]温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”[8]正是在这样的背景之下，一系列新的行政管理实践在各地悄然浮出水面，加速了封闭的行政决策管理主义模式的崩解。在所有这些实践中，决策者有意或者无意释放了部分决策权力。以下笔者将通过具体的案例研究，探讨行政决策管理主义模式在具体的情境中是如何崩解而新的行政决策模式又是如何产生并获得了何种特色的。

　　二、行政决策案例分析：新型行政决策模式之兴起

　　以下所讨论的案例都是最近几年发生的。需要说明的是，类似的案例从全国范围来看数量比较多，有些在时间上甚至要更早。[9]我们之所以选取这四个新近的案例，主要还是着眼于它们能够比较集中地展现新旧两种决策模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新决策模式的结构性要素。

　　（一）厦门PX项目危机事件

　　要讨论中国行政决策过程中公众参与的兴起，就绕不开2007年厦门二甲苯（Para-Xylene, PX）项目危机事件。在这一事件中，行政机关面临公众对PX项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终获得了一个双赢的局面。[10]就该事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在PX项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。然而，行政决策形式上符合法律，并不能保证其可接受性。这是因为法律制度本身就可能存在不合理之处。PX项目虽然确实需经国家环境保护总局的批准，但问题是国家环境保护总局只有项目环境评估审批权，而没有规划环境评估审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[11]国家环境保护总局缺乏对不合环境保护标准规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。在行使这一自由裁量权时，福建省厦门市政府采取的基本上是属于封闭式的管理主义决策模式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。可见，在决策者看来，公众的政策偏好对于决策来说并不重要。

　　概括起来，厦门PX项目危机事件是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决策的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关的积极回应。行政机关主动引进公众参与的程序技术，并构建对话平台来化解危机。虽然从厦门PX项目危机事件中并没有发展出一套成熟的行政决策模式，但它体现了一种行政决策模式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策模式转向对社会公众的开放式决策模式。事实证明，这一转向带来的是一个双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到回应，而行政机关的权威也并未因此受损。

　　（二）上海磁悬浮事件

　　时隔不久，类似厦门PX项目危机事件的公共危机在上海出现。[12]上海磁悬浮项目酿成公共危机，其原因与厦门PX项目危机事件非常类似，那就是决策者对于政策的可接受性考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策的公示方式上：决策只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见决策者本意就是不希望引起当地居民的关注。然而，当居民们知情之后，展现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一个公共危机，使得决策者不得不正视。在议程的设置上，来自公众的外部压力被证明起到了重大作用。

　　在上海磁悬浮事件持续的两年中，我们可以看到一个明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政机关“下访”的转变。公众虽然一开始采取的是集体上访的形式，但并没有与行政机关实现成功沟通。在后来的座谈会和行政机关主动进行的“开放式听取意见”[13]阶段，实质性的对话和沟通才真正出现。这一过程展现出信访制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通方式在程序上的意义。在上海磁悬浮事件中，可以看到行政机关在厦门PX项目危机事件中所采用的行政决策模式的扩展。尽管行政机关的最终决定尚无法得知，然而有理由期望，在公众参与之后，行政机关在决策时能够更多地考虑政策的可接受性，更多地体现公众的政策偏好。

　　（三）重庆出租车司机罢运事件

　　2008年11月3日，因不满出租车公司的盘剥，重庆市主城区8000多辆出租车全城罢运，引起全市震动。[14]与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是，这一事件涉及的是三方关系：劳方、资方和政府。事情起因于重庆市既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。由于包括重庆市在内的我国许多城市出租车行业实施许可经营制度，政府出售出租车许可证给出租车公司，出租车公司再将出租车许可证与车相配租给司机，从中收取很高的租金和管理费，因而导致出租车司机收入的大部分落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国宪法并无罢工权的规定，出租车司机以罢工方式表达利益诉求，其法律地位当然是可疑的。然而，面对出租车司机的罢运，重庆市政府并未采取压制的方法，而是迅速公开信息，进行沟通，引进公众参与，重新检讨出租车行业管制制度，并根据各方意见，对该制度进行了优化改革。如果说厦门市和上海市政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话，那么重庆市政府的迅速反应，则明显汲取了先前其他城市公共危机的教训，非常可圈可点。

　　（四）《湖南省行政程序规定》之实施事件

　　在以上事件中，公众参与的出现或多或少与公共危机有关，而沟通渠道的打开又与当地官员的开明程度有着密切关系。然而，将希望寄托在个别官员的开明作风上，公众参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经出现了在行政决策中将公众参与程序予以法定化的努力，并取得一定的成果。《湖南省行政程序规定》的实施就是很好的例子。2008年10月正式实施的《湖南省行政程序规定》第3章对“重大行政决策程序”作了专门规定，确定重大行政决策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中，调查研究和公众参与两个环节实际上都与公众参与有关。所谓调查研究，是指决策承办单位在拟定决策方案的草案之前全面、准确收集和掌握决策所需信息，结合实际情况并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见并充分协商和协调。这一环节在很大程度上涉及对社会公众意见的调查，只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。所谓公众参与，是指在决策方案的草案公布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。《湖南省行政程序规定》作为地方政府行政程序规章，在我国行政程序法出台之前制定，实际上具有“小行政程序法”的作用。

　　类似的行政决策模式转变的实践在各地政府的实践中层出不穷，这里不便一一列举。可以说，行政决策模式从封闭走向开放，已经成为诸多地方政府的共识。在行政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下，何以出现地方政府积极推动参与式治理的现象呢？在笔者看来，就行政官僚组织本身的运作来说，一个极为重要的结构性因素是，来自最高层的政策目标指示已经发生了转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从中央政府推行科学发展观以来，干部的考核指标变得更为均衡，除经济增长的政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性迅速上升；在考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。[15]此外，中央政府对于行政决策模式转变的重视，也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政决策模式改革的政绩竞争。在以上案例研究的基础上，笔者试图提炼出正在形成的新的行政决策模式的一些基本特征，具体表现如下：

（1）在理念上，公共利益被认为是多元利益的合成，决策者既要认识到公共利益之所在，也要认识到那些具体利益和个别利益。决策者虽然肩负着认识公共利益并据之做出决策的任务，但它们并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务，决策者需要公众的合作。

（2）在组织结构上，行政决策的组织结构虽然仍然是金字塔式的官僚科层制，但由于最高层推行科学发展观，在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容，并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用，因而地方决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。

（3）在议程设置上，行政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众可以通过一定的行政程序提交建议，或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。

（4）在信息的获得和流通上，政务信息公开已经成为制度，行政机关被要求保障公众知情权，这使得截留政务信息变得日益困难。公众对于公共事务的关注度提高，往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息，决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。

（5）在利益的代表和表达渠道上，决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。

（6）在政策的接受上，公众对于政策的接受不仅被视为与政策执行成本相关的一个因素，而且是衡量决策质量的一个重要指标。决策者倾向于承认公众对于政策的低接受度表明决策者在决策阶段对于公众的偏好缺乏有效的综合。

（7）在政策的反馈和纠错机制上，反馈和纠错机制得到加强。公众通过提交意见、舆论监督或其他机制如行政诉讼和行政复议来对决策错误进行反馈和纠正，决策者将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。


　　三、参与式治理模式：合法性、理念及制度要素

　　上文从七个方面描述了行政决策参与式治理模式的特征，然而，这只是一个外在视角的描述。“世界大趋势”显然不能构成引入参与式治理模式的充分理由，毕竟处在不同发展阶段的国家，国情有很大不同。有益于别国的做法，未必就适合我国。那么，参与式治理模式适合我国吗？要回答这个问题，就需要我们对这一模式的合法性、理念以及制度要素等几个方面进行解读。

　　（一）参与式治理模式之合法性

　　参与式治理模式与管理主义模式最大的差异是两者对公众参与的态度。在参与式治理模式中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。而在管理主义模式中，行政机关是管理的主体，由其自行设定管理目标，寻找实现目标的手段并作出选择，然后执行决策。在这一图景中，公众是消极的管理客体。引进公众参与，是否能为行政决策带来更大的合法性呢？答案是肯定的。事实上，自20世纪80年代以来，在全世界范围内，行政管理过程中公众参与的重要性都在加强。[16]将公众参与引入行政过程，分享对行政决策的影响力，已经成为增强行政决策合法性的重要机制。它对于行政过程的意义在于以下两点：（1）弥补立法机关对行政机关控制的不足，使得行政机关的运作能够真正体现公众对公共利益的追求，从而提高政策的可接受性；（2）弥补专家在知识和信息上的不足，以便提高行政决策的质量，增强其合理性。

　　我国许多地方在行政决策中已经引入参与式治理模式。这并非理念设计的结果，更非自上而下推广运动的产物，而是在应对具体的公共危机的社会博弈之中脱颖而出的。这种自发性表明，参与式治理模式在我国是可行的，它与当下我国社会的具体情境存在着一种水乳交融的关系。但是，在笔者看来，参与式治理模式并不仅仅是“行得通”而已，同时也具有深远的前瞻性意义，具体表现为以下几个方面：

　　1.工具性意义。就我国当下所处的这个历史时期而言，参与式治理模式尤其具有“救急”的意义。自从21世纪以来，我国进入了一个社会冲突高发期，群体性事件数量急剧上升。值得注意的是，群体性事件的增长是与我国经济迅速增长同步的。它并非我国经济发展缓慢或者衰退的结果，而是经济增长过程中公共政策出现偏差的结果。目前我国已经初步建立起公共危机应急机制，但要从根本上减少群体性事件的发生，还需要疏导矛盾乃至防患于未然。这就需要改革行政决策机制，为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境，这一点恰恰是参与式治理模式的核心关怀所在。因此，在我国当下的社会矛盾高发期，参与式治理无疑可以起到释放社会矛盾、促进社会和谐的作用。就未来而言，参与式治理模式的适用性将日益增长。从社会学的眼光来看，参与式治理模式的扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达，社会利益多元化程度、信息化程度和教育程度较高，公民个体的行动能力较强；同时，由于居住密集，集体行动所造成的社会影响力也更大，城市政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低所造成严重后果。可以说，城市化使得参与式治理模式得以顺利扩展。有数据显示，到2007年底，我国已经有5.94亿人居住在城市，城市化率已达到44.9%。预计未来10到15年，我国城市化仍将保持年均0.8%-1%的增长速度。而根据中国社会科学院专家的测算，到2030年，我国城市化率有望达到65%。[17]面对如此迅速的城市化进程，在治理方式上，我国应当有所准备，以便及时化解在这个过程中积累的社会矛盾，并保证城市化之后的长治久安。笔者认为，参与式治理可与城市化进程同步进行。

　　2.教育意义。我国20世纪的共和革命已经牢固地确立起“主权在民”的正当性，新中国更是提出了“人民当家作主”的口号。然而，在具体治理层面，公众参与治理的渠道却受到诸多限制。一个常常被提及的理由是，老百姓还不具备足够的自我治理能力，需要政党进行监护。然而，自我治理的能力并非天生的，而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。如果说在军阀割据、列强环峙的环境之下，将统一国家、建立现代民族国家基本制度和实现工业化等作为最紧迫的任务，推后培育公众自治能力的任务还情有可原的话，那么在今天各项基本的国家制度已经建立、工业化初步实现、基础教育普及、高等教育蓬勃发展的条件下，再推后这一任务则完全没有充分的理由。参与式治理就是倡导从那些与公众利益切身相关的微观领域入手，引入公众参与的实践，扎实培育公众的政治认知和政治行动能力。我们不能预设公众的利益感知和政策偏好是固定不变的。一旦进入协商程序，公众就能接触到不同的意见并与他人就各种个别利益和公共利益之间的关系进行讨论。通过这一反思性的过程，公众的利益感知和政策偏好都有可能发生缓慢的改变。公众的政治认知能力就是在这样的过程中得到逐步锻炼的。此外，与他人一起行动的经历也能使公众对荣誉、责任、权力等公共生活的基本要素有更深的体验，其政治行动能力获得切实的发展。

　　3.心理和文化上的意义。自我治理的实践，尤其是与同伴共同行动的经历，使得公众得以克服其心理上对于社会和他人的疏离感，提升相互信任和社会团结。[18]在近几年我国发生的群体性事件中，最令人忧心的是无直接利益冲突的出现。这种冲突并非由最直接、最现实、最紧迫的具体利益问题引发，当事人只是借助一个非直接相关的导火索发泄不满。这种无直接利益冲突的出现，说明许多社会成员在心理上具有强烈的疏离感和压抑感。这种疏离感和压抑感无法通过正常的途径得到表达，因而通过暴烈的群体性事件释放出来。那么，该如何消除这种疏离感和压抑感呢？在厦门PX项目危机事件中，厦门市民的积极行政参与实际上已经提供了一个很好的范例：他们集合行动起来，保卫厦门的环境，保卫他们自己的家园。在共同行动的过程中，许多市民感觉到他们结成了一个命运的共同体，突然获得一种自我实现感。参与，在此意义上变成了一种有效的社会心理治疗方式。当然，参与过程中并不是没有紧张和对抗，利益关系紧张的社会阶层之间很可能会发生争执。然而，让这种紧张在行政程序中得到有序的表达和释放，总比让它在社会中郁积下来高明得多。伴随着疏离感和压抑感的释放，真正的主人翁精神有可能得以回归，这对于塑造一个和谐的社会来说，具有显而易见的积极意义。

　　4.对行政和政治改革的意义。就我国的行政和政治改革来说，参与式治理模式能够提供一套稳健的操作方案，促进改革有序进行。扩大公众有序的政治参与，就目标而言，就是要扩大公众的政治参与；就手段而言，则应当是有序的，不能出现发展中国家常见的秩序动荡。参与式治理本身就是一个有序参与的方案。它虽然着眼于宏观民主，但都是从微观民主开始努力的。它首先是一种增量改革，以既有的政治和行政组织为基本平台，逐步扩大公众的参与。在此过程中，逐步对一些结构性的限制作出调整。在操作上，参与式治理也具有相当大的弹性，可以根据不同地方的实际情况来作出调整。

　　综上所述，对于我国当下的社会情境而言，参与式治理既是可欲的，也是现实和稳健的。我们主张参与式治理模式最重要的理由不是所谓的世界潮流，而是它适合我国国情，能够解决我国的问题。

　　（二）参与式治理模式之理念

　　1.公共利益观念与行政机关的角色转型。在行政决策的管理主义模式下，当决策者的偏好与公众的偏好发生冲突的时候，经常会听到这样一种解释：决策者认识到了长远利益和全局利益，而公众只认识到眼前利益和局部利益，前者所认识到的利益才是真正的公共利益。长远利益和全局利益高于眼前利益和局部利益，这在理论上并不会招致强烈的反对。然而，这种理论在实践中已经被滥用，成为一种支配关系的辩护词。当公众发现，他们牺牲了眼前利益和局部利益却未能换来长远利益和全局利益的时候，这种辩护词的正当性就变得很无力了。不仅如此，市场经济的发展使得下面这样一种多元主义的公共利益观念也变得越来越流行：不存在什么先验的公共利益，也不需要去事先界定公共利益，关键在于保证市场的自由竞争，市场这只“看不见的手”会自动地将众多分散的个人利益整合成公共利益。这样一种观念落实到行政事务上，产生的是一种多元主义的行政理论，它将决策看作追求私利的个人和群体在政策市场中的竞争。虽然这种理论在解释行政过程时往往是富有洞见的，但当它试图将自身上升为一种规范性理论时，却存在极大的缺陷：它将参与行政过程的公众之间的关系看成是竞争性和对抗性的，从而难以通过公众达成合意以提升政策的可接受性以及节省行政资源。我们认为，对于公共利益概念的解构，不利于行政机关进行前瞻性的政策规划。

　　那么，参与式治理需要一种什么样的公共利益观念呢？显然，以上两种公共利益观都存在严重的缺陷。参与式治理需要在它们之间寻求中道。这是因为，一方面参与式治理反对放弃公共利益概念或掏空其实质内容，将其变成一个纯粹形式性的符号。就参与式治理而言，决策者需要以实质的公共利益概念为指导。另一方面，参与式治理也不接受在长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）之间作粗暴的区分。长远利益（全局利益）和眼前利益（局部利益）的区别如果是真实存在的且决策者要坚持这种区别时，那么就应当给出理由，引导公众认识到公共利益的所在。参与式治理坚持的是这样一种公共利益观念：公共利益并不是树上的果子，成熟了自己掉下来，或者呆在原处等人采摘，而是决策者与各利益相关方在协商和沟通过程中发现的。这种发现的过程可能出现偏差，导致政策的理性和可接受性之间出现矛盾，用通俗的话来说，就是好政策往往得不到公众的理解和支持，而公众理解和支持的又未必是好政策。在这种情况下，参与式治理坚持公众的心理认同的重要性、坚持公众的主观幸福感也是公共利益的重要构成部分，它要求决策者将其与公众的协商和沟通继续下去，直至达成某种关于公共利益的共识。[19]然而，这并不是说，行政机关变得不重要了。我们必须看到，在一个多元化的社会里，公众内部也往往分歧重重，他们的参与并不自然地就威胁到行政机关的领导权，而只能说，公众参与的引入和行政过程的政治化对行政机关的领导能力提出了更高的要求。首先，有关行政程序的法律、法规和规章通常只是笼统地规定行政机关可以选择的程序技术，而将如何运用的自由裁量权交给行政机关。要行使好这些自由裁量权，行政机关需要积极运用自己的判断力，在每个具体的决策事项上，对公众参与的必要性、谁来参与、参与的形式和深度等问题作出判断，使得决策既能提升质量和可接受性，又不至于过度耗费行政资源。其次，面对挑剔的公众，决策者不能像以往那样要求公众闭嘴，或者对公众的批评充耳不闻，而是必须与公众接触、讨论，建构信任，优化决策方案。这就需要行政机关具备强大的组织能力和公关能力。在这个意义上，可以说公众参与并不会削弱行政机关的能力；相反，它是对行政机关领导能力的进一步锤炼。

　　2.从竞争到协商公众参与程序的精神。在一个利益多元化的社会，不同社会群体之间的利益分布不同，有时候甚至具有某种对抗性。在公众参与中，可以说有两种发现和实现公共利益的路径：竞争和协商。竞争性的参与实际上处于多元主义公共利益观念的指导之下。行政机关之外的利益相关方并不需要形成一个公共利益概念。他们竞相影响行政机关，期望行政机关的决策能更多地体现他们自身的利益。如同市场这只“看不见的手”将私人利益神奇地合成公共利益一样，公共利益也在这样的私人利益的竞争中得到实现。行政机关扮演中立的仲裁者角色，保证各方利益得到公平的代表和表达。在美国行政法上，在这样一种竞争性的参与理念指导下产生的行政管理模式被称为“利益代表模式”。[20]然而，晚近以来，在美国行政法学界，“利益代表模式”受到了“合作治理模式”的倡导者们的强烈攻击。“合作治理模式”的倡导者们认为，“利益代表模式”的对抗制导致了行政决策和实施过程的僵化，在解决管制问题时难以形成创新和合作。[21]对抗制产生了一种互不信任的行政文化，使得当事人在参与程序的过程中往往以诉讼为期望，提出比较极端的方案。作为决策者的行政机关在两个极端的方案之间，为息事宁人，往往和稀泥了事，从而影响决策的质量，最终也未必能提高决策的可接受性。而“合作治理模式”的倡导者则认为，不同的利益相关人虽然一开始可能在利益上有冲突，但通过广泛的参与和协商可以克服或转化冲突关系，构建信任，最终在决策者和利益相关方之间形成伙伴关系，共同进行决策。在这样一个治理模式中，行政机关不满足于一个消极仲裁者的角色，而是根据具体管制事项的性质，积极地扮演各种角色，如议程的提出者、协商的召集人和主持者、冲突的斡旋者以及技术资源、资金自主和组织支持的提供者，等等。行政机关虽然是最终的决策者，但管制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同贡献。

　　“合作治理模式”所主张的通过协商求共识的进路非常契合我国当下的行政改革气氛。近年来，协商民主理论在我国方兴未艾，无论是学者还是政府官员对之都表现出浓厚的兴趣。协商民主理论在中国语境下，发生了许多变化。例如，协商民主原本是对于缺乏公共讨论的选举政治和缺乏合意的多元主义行政过程的修正和补充。而在我国，它被视为对于尚未发育的选举政治和竞争性的行政过程的替代模式。并且，这种突变本身还契合了我国政治和行政改革的某些根本性需要，即所谓有序参与的问题：既要推进公众的政治和行政参与，又要保持执政党和政府在参与过程中的政治整合力。在这一结构性的制约之下，协商而非竞争是自然的首选。在短期之内，强调协商和共识的“合作治理模式”相较于强调对抗性的“利益代表模式”必将获得人们更大的关注。

　　（三）参与式治理模式之制度要素

　　1.基础性制度。就基础性制度而言，有两项制度是至关重要的：一是政府信息公开制度；二是利益组织化制度。政府信息公开制度基于一个简单的道理：信息是决策的基础。如果参与决策的公众对于政府的活动一无所知，那么就根本无从监督政府，也根本不可能提出有意义的意见和建议。信息的共享是走向决策权力共享的第一步。鉴于官僚组织本身就具有截留信息的行为惯性，许多国家通过立法，将信息公开规定为政府的义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）虽然以列举的方式规定了必须公开的政府信息，但美中不足的是，其并没有确立“公开为原则，不公开为例外”的原则。[22]一般来说，利益组织化的必要性来源于两个方面：一是行政机关在进行决策时，与分散的个人进行政策商议，其交易成本是巨大的。有效率的决策，从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体，并通过这些团体来代表和表达自身的利益。有了这样的利益代表和表达渠道，行政机关可以确信自身所获得的信息是具有代表性的，而由此产生的政策也能为未直接参与程序的那一部分社会公众所认可。二是由于不同社会群体所占据的资源和组织程度不同，因此在行政参与过程之中，利益组织程度高的强势利益集团很容易对政策产生过大影响，从而产生所谓“管制俘获”的现象；而弱势群体往往利益分散、组织程度低，无力在行政决策过程中有效地发出自己的声音。为使政策能真正体现社会公平，需要将分散的利益组织起来。利益组织化的发育，需要逐渐放松对公民结社权利的限制，使得多元利益群体得以建立自己的利益代表和表达团体。但是，这仍然不够，因为有了结社的权利，并不等于有结社的能力。正如美国学者奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出的，大部分人都是搭便车者，并不愿承担集体行动的组织成本。[23]对于每日忙于生计的弱势群体来说，进行集体行动需要付出的高昂组织成本是单个人难以承担的。因此，我们可以看到，在工人有组建工会权利的美国，真正参与工会的工人相对于全体工人的比率一直保持在很低的水平。对于弱势群体，行政决策者需要给予特殊的对待，降低其利益代表和表达的组织成本。在这方面，笔者认为，可以考虑引入美国的“公共利益代理人”制度，为广泛而分散的利益提供代表。在美国，这种利益代理主要由私人律师和私营企业担任，有时行政机关也提供公共利益代表。[24]

　　2.支持性制度。除以上两项基础性制度之外，参与式治理模式的效能还需要以下几种制度的支持：（1）立法机关对行政机关的控制和监督。同级人民代表大会对行政机关的财政预算控制以及对具体行政机关和官员的监督，对于参与式治理的开展将起到极大的推动作用。尽管参与式治理在西方是由于立法机关对行政机关的控制和监督能力不足而产生的，但在我国，由于立法机关的控制和监督能力一直比较弱，因此需要将行政决策的参与式治理与立法机关的扩权齐头并进。在人民代表大会闭会期间，人民代表大会代表可以发挥其利益代表和表达功能，为参与式治理提供支持。（2）司法机关的审查。我们可以将行政诉讼看做一种行政决策反馈和纠错机制。它由行政机关、行政相对人和法院共同推进。在行政决策过程中被忽视的利益可以通过司法程序来表达。当然，由于我国行政诉讼在抽象行政行为、合理性审查方面的不足，增强司法审查的效能仍有很长一段路要走。（3）政治协商会议的辅助。作为一个利益代表和表达机构，政治协商会议在参与式治理过程中可以起到重要的辅助作用。政治协商会议委员的提案具有议程设置的意义。在决策过程中，政治协商会议委员可以密切联系一部分公众，反映公众的政策需求。（4）智库及专家咨询制度。在参与式治理的过程中，决策者和公众在很多涉及专门知识的事务上都需要专家的帮助。智库的建设以及专家咨询制度的发展，对于这一治理模式的推进无疑具有重要意义。（5）媒体的支持。媒体公开政务信息、反映民意是参与式治理的一个重要沟通平台。公众和决策者都可以通过媒体来设置议题，就政策进行讨论乃至辩论；同时，媒体也是政策出台之后进行反馈和监督的重要平台。

　　3.核心程序技术制度。就参与式治理的核心程序技术制度安排而言，以下几点是不可忽视的：

（1）明确公众参与的事项范围。有关参与式治理的程序规定有必要首先明确公众参与的事项范围。因为行政机关的决策往往受到技术、财政和时间等资源条件的限制，并不是在任何事情上都需要公众参与。目前统一的行政程序法在我国尚付阙如，有关公众参与的规定散见于诸多法律、法规和规章之中，缺乏系统性。例如，《中华人民共和国立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条，等等。其中，值得参考的是《湖南省行政程序规定》第35、38条有关公众参与事项的规定。

（2）赋予公众分享议程设置的权利。对公众而言，设置议程的权利往往比参与讨论的权利更为重要，因为议程如何设置在很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。只有赋予公众以影响议程设置的权利，才能保证公众在治理过程中不仅仅是处于被咨询的地位，而是可以在一定程度上掌握程序的主动权。在参与的程序上，有必要规定公众有提出决策事项建议的权利。此外，在参与决策的过程中，尤其是在听证会上，应当允许公众提出自己的政策草案。

（3）要求决策者在充分收集信息的前提下制定政策草案。在程序上，有必要规定决策者在保证决策质量和决策效率的同时展开调查研究，尽可能充分收集信息，并在此基础上制定政策草案。决策者需要收集的信息既包括与决策相关的事实信息，也包括有关公众价值偏好的信息。

（4）提供公开、公平、信息充分的公众参与渠道和沟通平台。有必要规定一系列公开的公众参与渠道，如公告与评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见，等等。对于涉及公众利益的重大决策事项，公告与评论应当提供基本的公众参与程序并在此基础上辅以其他程序技术。对于听证会的事项和程序，也应当有明确的规定。在对公众参与技术的选取上，应遵循公平原则即公众的意见能够获得公平表达。在决策过程中，决策者应考虑与该政策相关的公众构成以及利益组织化程度。很明显，如果要启动公众参与程序，决策的重要利益相关者需要在决策过程中有自己的利益代表，同时决策者还必须注意保证利益代表的均衡，不能将利益组织化程度低的利益相关者排除在外。此外，还应考虑公众内部是否存在重大的意见分歧，当制订中的政策对公众的接受性有较高需求的时候，决策者要努力弥合公众中的意见分歧，以求获得对政策的较高程度的支持。在这种情况下，让持有不同意见的各方得到恰当的代表，对于决策来说尤显重要。

（5）公众参与应当产生一定的法律后果。公众参与要真正产生效果，决策者对于公众就不能持招之即来、挥之即去的态度，也不能表面上客客气气而实际上将公众作为摆设。要使公众的参与具有实质意义，决策者必须承担起对公众意见作出一定回应的义务。

笔者认为，在这方面最基本的程序保障就是行政决定理由说明制度，即决策者需要说明决策理由。就这一点而言，《湖南省行政程序规定》第37条的规定值得推荐，即“决策承办单位应当将公众对重大行政决策的意见和建议进行归类整理，对公众提出的合理意见应当采纳；未予采纳的，应当说明理由。公众意见及采纳情况应向社会公布”。对于听证会这种更为严格的程序技术，决策者有必要承担更为严格的法律义务。在这方面，《湖南省行政程序规定》第139条规定：“听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观点和理由，也可以同时进行录音和录像。听证会笔录应当经听证会参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。意见采纳情况应当向社会公布”。按照该规定，决策者对于公众的意见应该以说明理由的方式作出回应。遗憾的是，这一规定没有体现出听证会相较于其他程序技术更高的严格性。在笔者看来，对于一些重大事项的听证，可以考虑引进《中华人民共和国行政许可法》所确立的听证“案卷排他性”原则。

（6）政策反馈机制。笔者认为，决策者应确立这样一个观念，即决策不是一个一次性的过程，它并非在政策草案正式通过并公布之后即告尘埃落定。事实上很多决策是需要反复修改的。因此，政策反馈并不是决策过程可有可无的“尾巴”，而可能是启动新的决策的契机。在政策公布之后，决策者仍然有必要设立专门的程序，接受公众的意见反馈。此外，决策者还应转变观念，不应将公民启动的行政复议和行政诉讼看做麻烦，而应看做一种事实上的政策反馈。就政府对媒体的管理而言，在进入政策实施阶段之后，也应当避免限制媒体发表政策批评的空间。 
  
【作者简介】

王锡锌，北京大学宪法与行政法研究中心研究员、博士生导师。章永乐，北京大学法学院讲师、政治学博士。
 
【注释】

[1]参见王确：《儒文化与中国现代文学的精神走向》，《东北师大学报》（哲学社会科学版）2000年第1期。
[2]在此过程中，形成了被称为“参与式动员”的动员模式。关于“参与式动员”模式，See Bernstein, Thomas, Stalinism, Famine, and Chinese Peasants: Grain Procurements During the Great Leap Forward, Theory and Society 13 , No. 3, May 1984.
[3]See Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform, University of California Press, 1999. pp. 3-15.
[4]参见王绍光：《中国公共政策议程设置的模式》，《中国社会科学》2006年第5期。
[5]参见王绍光、何建宇：《中国的社团革命——中国人的结社版图》，《浙江学刊》2004年第6期。
[6]江泽民：《中国共产党十六大报告》，//www.zynews.com/special/2005-08-17/content_250338.htm,2010-07-10。
[7]胡锦涛：《中国共产党十七大报告》，//wenku.baidu.com/view/0170d88a6529647d2728527e.html,2010-07-10。
[8]温家宝：《2004年政府工作报告》，//www.1wgcw.com/NewsShow.aspx?newsID=1572 page=3,2010-07-10。
[9]参见郎友兴：《商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的民主恳谈会》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204-216页。
[10]参见胡锦光主编：《中国典型宪法事例评析》，中国人民大学出版社2008年版，第105-112页。
[11]参见田飞龙：《从“树木”到“森林”——规划环评立法的治理使命》，《公众参与观察》2007年第5期。
[12]参见杨涛：《磁悬浮之争呼唤厦门PX式和解》，//news.sina.com.cn/dc/2008-04-14/075214736433.shtml,2010-07-10。
[13]在国内，“开放式听取意见”系由《广州市规章制定公众参与办法》首次提出。该办法第20条规定：“开放式听取意见是指规章起草部门在一定时间内，在指定地点公开听取公众意见的方式。”
[14]参见胡展奋：《重庆出租车罢运事件独家调查的危情TAXI》，//news.qq.com/a/2008112/001252.htm,2010-07-10。
[15]参见王永霞、戴琳凌：《中国官员政绩观加速转变从唯GDP到注重持续发展》，《人民日报》2009年2月11日。
[16][19]参见王锡锌：《当代行政的“民主赤字”及其克服》，《法商研究》2009年第1期。
[17]参见中国社会科学院研究报告：《2008年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》，//www.china.com.cn/zhibo/2008-03/28/content_13389658.htm,2010-07-04。
[18]这一点是托克维尔所强调的。参见［法］托克维尔：《论美国的民主》（下），董果良译，商务印书馆1988年版，第630页。
[20](24)参见［美］理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第129页，第133-134页。
[21]See Freeman & Jody, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA L. Rev. 1,1997;Chris Ansell & Alison Gash, Collaborative Governance in Theory and Practice, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 18,Issue 4 , 2008.
[22]参见朱应平：《行政机关内部准备性行为的信息公开问题探析》，《法商研究》2010年第3期。
[23]参见［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社1995年，第9页。