我国现行民事执行体制与管理监督机制、运行模式的反思

        民事执行是运用司法强制手段实现生效法律文书所确定的权利的过程，是以国家强制力为后盾，依法采取强制措施迫使义务人履行义务的行为。我国执行工作从建国以来一直由人民法院自己执 行。随着经济高速发展，民事案件大量增加，民事判决，裁定和调解的强制执行比例也随之大幅增加，特别是在1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》实施以来，"执行难"问题严重困绕着人民法 院各项工作的正常开展，在某种程度上影响了人们对整个社会法律制度的信心，成为我国司法制度中难以有效解决的一个顽症。为了解决这一难题，法学理论界和司法实务界都在进行积极的探索和努力 。本文拟结合笔者多年从事执行工作的实践，对法院传统的民事执行体制、管理监督机制和执行权运行模式与执行立法作一些探讨，以期对解决民事执行难问题献上一孔之见。 一、 现行民事执行体制与管理监督机制、运行模式的反思 （一）现行民事执行工作体制不适应时代的发展和要求 在我国历史上，民事执行体制的基本传统是由审判机关兼作执行机关。不管是中华民国时期，还是新中国成立后，都是由审判机关作为执行机关。我国仍然将民事执行权配置在人民法院。人民 法院在行使对刑事、民事行政案件审判权的同时，还行使对民事行政等案件以及刑事案件中关于财产部分的执行权。我国执行体制的变化总体上经历四个阶段：第一阶段是没有专门执行人员。二十世纪 五十年代中期，各地人民法院根据1954年9月颁布的《人民法院组织法》的规定，在法院内部设立执行员，办理民事判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事实。第二阶 段是审执合一，由于众所周知的原因，法制陷入虚无状态。随着法制建设的削弱，人民法院的审判工作较长时期内只有刑事审判和民事审判两大类。人民法院不再坚持设置执行的制度，执行工作依附于 审判工作。实行审执合一的"谁承办，谁负责执行"制度。第三阶段是设立专门的执行机构。十一届三中全会以后，国家经济形势发生重大变化，民事经济纠纷案件大幅度增加，执行任务日趋繁重，执行 难问题逐渐突出，为了适应这种情况，少数地方法院从1983年开始陆续设立执行员，建立了执行机构，实行审执分立的机制。1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》实施后，全国各地方法院先后 建立了专门的执行机构，逐步实现了审执分立，使执行工作开始步入专业化的发展轨道。第四阶段是相对统一的执行工作管理体制的建立。二十世纪九十年代来，为了解决执行难的问题，一些地方法院 开始对执行机构改革进行探索。1998年12月云南省高级人民法院率先成立执行局，统一领导全省法院的执行工作，统一指挥执行力量，统一协调执行事务。2000年1月最高人民法院颁布了《关于高级人民 法院统一管理执行工作若干问题的规定》，明确高级人民法院在最高人民法院的监督指导下，对本辖区执行工作的整体部署，执行案件的监督和协调，执行力量的调度等实行统一管理。之后，以各高级 人民法院为单元，统一管理辖区法院执行工作的新体制在全国逐步建立。

实践证明，这种相对统一管理，统一协调的集权制执行工作体制的建立有一些明显优点：一是有利于防止执行权地方化倾向，克服地方和部门保护主义；二是适应了执行快捷，集中配合的内在 需要。一定程序上提高执行效率，强化执行力量；三是有利于体现法制权威，更好地促使法律文书的应然效力变为实然效力，使私权得以实现，增强民事执行的社会公信度。

但是目前这种相对统一的执行体制不可否认地存在弊端。主要体现为：第一，权力过于集中。依照现行法律规定，在执行程序中，执行财产的调查，执行方式方法的选择，具体执行措施的采取 ，对执行财产的评估，拍卖活动的委托，以及执行过程中许多实体问题，如执行异议的处理，甚至执行第三人到期债权，变更追加被执行主体等重大问题，几乎全部由执行员负责。第二，缺乏监督机制 。我国现行民事诉讼法对审判作专门规定了审判监督程序，但对民事执行中的监督缺乏法律依据，在实际中，其它机关包括专门的法律监督机关--人民检察院都未能及时有效地监督民事执行。第三，当 事人救济途径不畅。目前，执行救济制度作为一项完整的制度在我国仅处于理论探讨中，在实践中，执行救济存在多方面问题，如突出问题有：没有规定执行程序的救济制度，在实体上没有规定被执行 人的救济制度，对第三人的救济规定不具体明确，缺乏操作性。如在执行程序上的违法和不适当的执行行为，所在的当事人合法权益受到损害时，无法通过有效的救济途径或正常的诉讼途径获得救济。 （二）执行工作管理监督机制薄弱无力 人民法院执行工作监督还显得很无力，虽然，历经多年的实践制定了如法院组织法，人民法院执行工作纪律处分办法等一些规定，但对执行监督工作因缺乏相应的法律规定和一整套完善的执行 工作操作规程和责任认定，往往由于监督程序不清，监督机构不明，而使对人民法院执行工作的监督源于形式。主要表现如下：

1、监督机关监督不到位。监督机关主要是指各级人大和各级人民检察院。这两个机关对人民法院工作的监督，重点放在审判工作上，很少主动对执行工作进行监督。人民法院的执行工作是否依 法进行，也因为缺乏相应具体的法律规定而未得到有力的监督。

2、法院自身的监督不力。一方面上级法院对下级法院工作的监督，主要集中在审判工作上，对执行工作，未真正进行统一管理，统一协调的体制而各自为政，没有形成监督和被监督的关系；另 一方面，法院内部没有设立专门监督机构，对执行工作的监督大多落在法院领导身上，这种状况也没有收到监督的预期效果。

3、社会未形成监督的大环境。社会的监督是最有力的监督。但是，由于我国经济文化还不发达，缺乏法治社会意识和观念传统落后，要掀起全社会对人民法院的执行工作形成监督氛围，依然十 分困难。 （三）执行程序的超职权主义仍然存在 我国民事执行工作的传统观念和传统的执行模式并未因为始建立统一管理，统一协调的执行体制而完全消除。从民事执行权的性质来看，是指民事执行权作为一种国家公民权力的根本属性。是 国家公权力对私力实现的形式，不同于一般的行政权，又与审判权（判断权）有一定的区别。但仍应与审判权并列，是司法权的下位权力。从显现性等方面考察，民事执行权的性质是典型的强制权，法 律赋予人民法院独立行使，是在我国法律框架下国家权力结构模式所规定的职权行为。传统的执行模式职权主义色彩浓厚，甚至可称作超职权主义。其表现为：执行程序中过于强调法院的主动性，执行 的过程完成过分地依赖法院的职权行为，我们的执行法官也抱着传统的执行理念对执行案件进行"大包大揽"，法院一杆子到底的执行模式。当事人尤其是债权人在执行程序中的主观能动是没有得到应有 的重视和发挥，忽视了当事人在执行程序中的参与权利和参与职责。如此模式一方面导致法院执行压力过大，执行效率不高，另一方面使法院成为执行工作中各种矛盾的焦点，导致社会各界和债权人将 非法院执行不力形成的"执行难"问题归咎于法院。 二、 现行民事执行立法的缺失与现状分析

近些年来，我国的法制工作无论是在立法还是执法方面，都取得了可喜的成就，尤其是在2007年10月28日第十届全国人民代表在会常务委员会第三十次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国 民事诉讼法〉的决定》，对执行部分的相关篇章与1991年颁布的民事诉讼法作了很大的修改，为执行工作提供了更为有力法律保障。但是民事诉讼法篇幅有限，有关执行的规定过于简单和传统，缺乏可 操作性，法律空白和漏洞多，民事法律体系的不和谐、不完善，还没有得到完全扭转。特别是随着社会主义市场经济的发展，一系列新情况、新问题又不断出现，使得现行立法往往处于"滞后"状况，造 成法院人员在执行过程中缺乏具体的法律条文作为执行依据。 （一）现行执行法律条文、法律制度的立法空白和法律漏洞

我国民事诉讼法执行程序编中关于执行的立法条文为31条，与许多国家通常的执行条文有二、三百条的详细规定，相比之下，我国执行立法条文还是过于原则，规定过于简单笼统，必然带来法 律适用的空白，可操作性差，给执行人员在实际中程序上的和实体上的无法可依。

从性质上看，民事执行法是一部程序法，但现行民事执行法的具体的程序性规定与现实的执行工作还未适应的。如《民事诉讼法》第202、204条规定的“当事人、利害关系人、案外人”来表示 执行异议的主体，但法律上并未界定“利害关系人与案外人”，使得执行实践中申请复议与起诉两种救济方法可能被同一主体重复适用；此外，异议之诉的提出须以执行异议被裁定驳回为前提，意味着 “案外人、当事人”没有提出执行异议的，就丧失了提起异议之诉的权利。又如许多的法律条文中有由"法定程序"规定至今还是执行法律上的空白，此类的情况还是很多。

我国民事执行法的条文对许多必须作出的规定的内容都没有法条规定。首先，一些重要的必不可少的制度，如执行机构的设置，规定执行救济、执行监督，执行变更或追加程序等等，法律无明 文之规定。其次，对民事执行的一些具体问题，法律更是一片空白。如关于执行人员的身份、地位、职责等，法律没有作出任何说明，以至人们对执行人员都不知该如何称谓，有的称"执行员"，有的称" 执行法官"，有的称"执行干警"。对执行人员的身份定位不明，必然影响其工作的开展及积极性发挥。 （二）现行法律法规、司法解释、部门规章的冲突

尽管在已经修改的新实施的民事诉讼法中执行方面的规定有了很大的明确性和操作性，但新的司法解释的还未出台，其条文内法律条文之间的不一致有时带来的是执行工作的无所适从，另外由 于部门规章的制定出发，往往局限于其部门内部，在很多时候也为法律，司法解释存在冲突。 例如，《民事诉讼法》第二百一十条，执行完毕后，据以执行的判决，裁定和其它法律文书确有错误，被人民法院撤消的，对已被执行的财产，人民法院应当作出裁定，责令取得财产的人返还 ，拒不返还的，强制执行。而《最高人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第109条，在执行中或执行完毕后，据以执行的法律文书被人民法院或其它有关机关撤消或变更的，原执行机构应当依照 民事诉讼法第二百一十四条的规定（现修改为第二百一十条），依当事人申请或依职权按照新的生效法律文书，作出执行回转的裁定，责令原申请执行人返还已取得的财产及其利息，拒不返还的，强制 执行。在上述两条条文中，对执行回转的对象为取得财产的人，为原申请执行人，很明显二者是不等到同的。又如《最高人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第84条中规定的的执行担保依据与 最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释第二百三十条，规定的执行担保在办理手续是不一致的，对同一执行担保的两种不同解释，容易造成分岐，无法准确运用。

法律法规中类似上述的不一致还有很多，更有相互间的冲突矛盾的规定存在不少，如《最高人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中对被执行人为公民的储蓄存款的可以提取现金规定， 与中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》中有权机关要求提取现金的，金融机构不予协助的规定明显存在相互冲突。很大程度上，由于现行法律法规司法解释，部门规章的之间 不配套，协调，相互冲突，阻碍了我国民事执行工作的依法开展。 三、建立民事执行新体制，建立执行工作权力分权运行的监督管理机制

（一）几种学说的存在

人民法院的民事执行工作是确保在司法公证与效率的主题下，进行司法权力的国家管理活动。原有民事执行工作体制已经不适应新形势的需要，执行工作的职能和作用无法得到充分发挥。因此 改革和构建新的执行体制势在必行。我国的司法实务界和法学理论界对改革构建新的执行体制有着多种说法观点，但始终的共同点都指向分权运行的原则，但对于如何分权，则存在不同的认识，有两权 说、三权说、四权说、五权说和六权说甚至更多[1]。影响较大的有如下几种观点：

1、二权分离说。主张将执行权分离为执行实施权和执行裁决权，分别由不同的机构和人员行使。执行裁判权主要包括：审查仲裁裁决、公证债权文书等是否以予执行；审查案外人异议；变更和 追加被执行人；对罚款、拘留决定的复议。执行实施权主要包括：送达执行法律文书；调查被执行人财产；实施强制措施等[2]。

2、三权分离说。主张将执行权细化分解为执行命令权、执行实施权、执行裁决权，由内设的三个部门具体实施。在执行过程中，对产生的争议作出裁定是裁决权，对执行实施的启动、对被执行 人、协助执行人或有关人员发出通知、作出决定等是命令权，对作出的裁定以落实完成是实施权[3]。

3、四权分离说。主张民事执行权应按照执行案件的不同环节进行分权运行，即将民事执行权分为执行财产调查权、执行司法审查权、执行财产处分权、执行监督管理权。主张设立四个执行内 设机构分别行使上列四项权力[4]。

随着民事执行权构造理念研究的深入，民事执行权划分为执行实施权和执行裁决权的二权分离说成为主流观点。笔者亦同意此种划分法。 （二）民事执行权划分为二权——即执行实施权和执行裁决权 人民法院民事执行工作权力分解为执行实施权和执行裁决权，是人民法院践行公正及效率的需要。执行实施权是法律赋予人民法院执行机构行使的具有司法行政性质的权利，即通常意义所说的 司法行政权。执行裁决权是法律赋予人民法院执行机构行使的基于执行依据既判力的扩张性质的裁决权，具有准审判的性质。 1、民事执行权分为执行实施权和执行裁决权，主要理由是：
第一，民事执行权作为一项国家公权力，其功能在于确保法院裁判的权利得以实现，它以迅速、不折不扣地实现被宣告的权利为目标，及时保护权利者的利益或者为受到损害的权利提供切实的 救济，维护法律的权威和社会秩序。民事执行权的行使贯彻于民事案件执行的启动到终结的全过程。其外延是很丰富的,从执行案件流程来说,它包括执行案件的启动权、责令履行权、调查权、搜查权、 决定实施强制执行措施权、对被执行财产的处分权、实施民事制裁权等等；从具体执行措施来说，包括查封权、扣押权、扣留权、提取权、冻结权、划拨权以及强制履行权等；理念上将执行权分为执行 权分为执行实施权和执行裁决权有其科学依据的。第二，从执行机制改革的目标来说，应当确立执行公正与效率兼顾的理念。在制度的设计上，一方面要有利于防止权力滥用和扩张而产生腐败，另一方 面有利于权责明确、各司其职，使权力运作更加顺畅，有利于形成科学的执行工作流程管理机制。第三，从法院机构和人员编制来看，在目前只有一个执行机构的情况下，短期内增加几个机构显然是不 现实的。况且，要增加机构必然要增加人员目前，最高人民法院要求执行人员达到本院在编人数的15%，在许多法院都难以实现。再增加两三个执行机构，执行人员岂不要占本院在编人数的20-30%？这显 然与目前法院的实际不相符。 2、二权分立的原则 民事执行机构的设置既要体现民事执行权性质上的独立性，也要体现民事执行机构改革在构建上的分权性质，实行权利制约。因此，民事执行权的分立应当遵循几个原则：

（1）审执分立原则。执行中的裁决权主要解决执行程序上和实体上一些问题，包括执行程序启动权，强制执行裁定权，执行程序中争议、异议问题的裁决权，重大事项的决定权和中止，终结执 行裁定权等。这些权力一定程序上可以说是审判权在执行程序中的延伸；执行实施权贯穿执行程序的全过程，例如对被执行财产的调查、查封、扣押、拍卖，对妨害执行的行为根据裁决的决定采取强制 措施等。它是具有强制执行力的司法实施权。将两种权力分开，既能保证执行裁决权独立性、公正性的施行，也能保证执行程序的独立性。

（2）权力制衡原则。民事执行裁决权和执行实施权之间要分权制衡，相互制约，相互配合，从根本上扭转现行执行运行机制中一个案件，一个执行员一执到底，执行员裁量权太集中，执行任意 性太强而导致人民群众不满意的被动局面。

（3）节约司法成本原则。司法成本过高是我国各级法院执行工作普遍存在的问题，主要表现为：疑难案件执行成本高，由于机制上的原因，执行人员为完成案件结案任务，总是力图执结容易执 行的案件，对那些疑难案件需要审查、裁决处理争议、异议等重大事项的总拖延或搁置下来，最终导致案件执行难度越来越大，执行成本越来越高，据此，我们结合实际，实行分权优化组织，互相协调 一致，是尽可能降低司法成本的。

（4）司法效率原则。"迟来的公正就是不公正"。执行机构设置，和执行权力的行使必须以保障执行程序的快速高效运作，保护权利人权利的及时实现为前提。如果说一个案件的执行是因为权力 的行使不合理，不到位或者是执行人员的消极执行等主观原因，致使案件执行多时未能及时执结，未能实现保护当事人的合法权益，那么期间权利人遭受的身心健康、精神压力等方面的损害恐怕不是能 用金钱来衡量的。 3、二权分立运行选择的模式 在执行权分权构造理论的指导下，一些法院开始探索对执行机构分权运行的模式。归纳起来主要有如下几种模式：

（1）执行局内部分权。在执行局设执行庭，分立若干个执行庭，分别行使执行裁决权和执行实施权结合事务职责。如我区北海市中级人民法院首先于2004年根据执行裁决权与实施权分离原则确 定执行局下设执行一庭、执行二庭和综合组。执行一庭职责是：对执行案件的执行实施；执行二庭的职责是：负责被执行主体的变更、追加，案外人异议的审查，公证文书和仲裁裁决的审查，以及对下 级法院的指导、监督等工作的部署，执行工作的协调等，综合组的职责是：执行案件的司法统计、法制宣传、调研写作、确定委托评估和拍卖以及执行内部事务性工作等[5]。

（2）执行局外部分权。执行局与执行庭分离。将执行裁决机构从执行局剥离出去，成立了一个专门行使执行监督、救济的司法性质的部门--执行裁决监督庭（有的称民三庭或民四庭）。执行裁 决监督庭具有独立的地位，与执行局不再是隶属关系，不受其领导，与其他业务庭室是平行机构。其职责是专司执行中属于司法裁决性质的执行裁决权，并对于本院和所辖法院的执行工作进行监督。执 行命令权和实施权留在执行局。如湖南省长沙市中级人民法院和四川省成都市中级人民法院既是采取这种模式。

（3）两级法院的分权。这种模式是全国法院执行改革试点单位--浙江省绍兴市中级人民法院探索出来的模式。其主要特点是在中级人民法院对全市法院执行工作统一管理、统一指挥、统一协调 的基础上，将执行裁决权和执行实施权分别由中级人民法院和基层人民法院行使。中级人民法院除了执行少量案件外，主要职责是负责辖区内两级法院执行案件争议、异议的审查，被执行主体的变更或 追加；重大事项裁决、执行复议、执行监督等。中级人民法院除执行少量案件外，其余案件指定辖区基层人民法院执行，基层人民法院执行局内设有执行实施科、裁决科、综合事务科，主要行使民事执 行实施权[6]。

从以上几种运行模式来看，笔者认为，执行局内分权模式容易流于形式，达不到分权的目的。而两级法院分权模式则是把一些本属于基层人民法院行使的裁决权交由中级人民法院行使，这可能 有利于执行公正，但缺乏法律依据和理论支持，突破民事诉讼审级管辖的规定，在实践中难以操作，可能影响执行效率。因此，我们赞同在中级人民法院以上设立独立的执行裁决监督机构，鉴于基层人 民法院和机构编制的限制，可以在基层人民法院由其他业务庭（如审判监督庭）行使执行裁决权。独立设立执行裁决监督机构有如下优点：

第一，由于我国执行权兼具司法权和行政权的双重性质，独立设立可使执行裁判监督庭和执行局各自性质明确，人员定位准确。设立独立的裁决监督庭，由具有审判职称的法官组成合议庭行使 执行裁决权，以审判的思路处理执行案件，有避免"先入为主"之嫌，有利于保护当事人执行中的实体及程序的权利，另一方面，执行局单行使执行实施权便于执行工作的高效运转和减少干扰。

第二，独立设立有利于强化监督。独立的裁判监督可在对本级和下级法院的执行监督中发挥更大的作用。当前法院自身的执行监督往往是十分薄弱无力，没有形成制度化的监督体系。通过设立 上述的裁判监督庭，可以实现执行工作监督的制度化。

第三，独立设立执行监督庭给予执行案件当事人正式的救济渠道，有利于保护当事人的合法权益。执行程序中，由于各种因素的制约和影响，难免会出现违法或不当的执行行为，从而造成对当 事人或其他第三人的合法权益的侵害，所以有必要通过执行裁判监督庭的依法纠错，有效地保护执行案件当事人的合法权益。 4、二权具体行使的职责多有效衔接

民事执行权分为执行裁决权和执行实施权，即是将原有的执行机构行使的执行权力分别由两个部门行使。执行裁决权根据分权制衡原则和划分机构的运行模式来看，其主要职责可以确定为几大 类：（1）对仲裁裁决公证债权文书等其他法律文书的受理执行与否等立案审查。（2）追加、变更案件的申请主体或被执行主体的裁定工作（3）案件外人异议、执行争议的审查处理。（4）对执行制裁 、强制措施不服的复议申请进行审查决定。（5）执行案件重大事项的裁决权。（6）第三人到期债权的履行及裁决权。（7）被执行人或其他人在执行中违法行为的责任追偿审查。（8）执行担保人在担 保责任范围内承担责任及执行担保财产的审查裁定。（9）负责调查研究、工作指导、业务培训等其他的执行管理工作。

执行实施权根据其职责可划分为几类：（1）实施强制措施的权力，如行使查封、扣押、冻结、划拨、拍卖、搜查、拘留等具体执行措施的权力。（2）对执行依据形式的审查权。（3）依法调查 、取证，收集证据材料的权力。（4）法制宣传、执行装备、司法统计、执行考核、业务经费管理等工作。（5）处理其他执行事务的权力。

实行分权以后，执行实施权与执行裁决权的有效衔接便成了具体操作中面临的最直接问题，有些法院就是因为这两权衔接得不好，而导致工作效率低下，部门之间相互扯皮的现象。

笔者认为，在执行实施机构遇到有需要裁决的事项可作为一个执行裁决案件来对待。执行裁决案件由执行局移送或当事人、案外人直接向执行裁判监督庭申请而产生，执行裁判监督庭收到材料 经初审后认为符合裁决立案条件的，即填写建议立案表，连同材料交立案庭进行立案，案号单独编列。原则上裁决案件都进行听证。执行监督案件因当事人的信访材料、上级法院的督办要求或本院纪检 部门以及人大、政协等部门的查办要求提起，经执行裁判监督庭初审后，要求本院执行局或下级法院执行局在一定期限内答复当事人，并将处理情况回复执行裁判监督庭，如果不作答复或当事人对答复 不服的，执行裁判监督庭经初审认为符合监督立案条件的，即填写建议立案表进行立案。立案后承办法官调卷进行审理，对需要听证的即听证审理。监督的方法包括要求纠正错误、直接裁定提级执行等 。对监督理由不成立的，书面答复申请人。 （三）建立新的法院执行工作管理监督机制 人民法院民事执行工作权力分解为执行实施权和执行裁决权后，应设置有效的分权监督管理机构，才能达到权力约束的目的。因为分权以后，由两个机构同时行使两种执行权力，处理不好会影 响执行效率。对以上提到的人民法院执行监督机构不明，职权不清，监督流于形式的问题，笔者认为，执行分权后，执行裁决监督庭在行使部分具体的对执行局实施权的监督职能。但同时其本身的受监 督则需要一个更高层次的监督管理机构，人民法院本身内设的审判监督庭。其性质就是代表本院院长对法院审判工作（包括执行工作）情况进行的总体监督，可以在原有的审判监督庭基础上增加有执行 工作程序方面的监督管理职能，赋予审判监督庭这项权力。对于这方面的改革尝试，有利于节约司法资源，有利于强化监督工作。同时，也有利于给当事人更为宽大的救济途径。在现实中，很多再审案 件在进行执行程序后被启动再审，说明审判监督庭已经行使了对执行程序的监督，只是没有权力对执行工作程序作出好坏评价。所以，改革审判监督庭的职能，增加审判监督庭对执行工作的总体监督职 能，是建立执行工作管理新机制的要求。

此外，建立统一协调的法院执行工作管理监督机制，必须要注意加强和建立上下级法院之间的纵向统一监督关系，和外部的监督机关、社会监督的横向监督机制。首先，依据上级法院司法权监 督下级法院司法权的原则，在上下级法院执行局和执行裁判监督庭之间建立起纵向的统一领导与监督关系，上级法院对辖区内的下级法院经常性指导和进行宏观调控执行力量。其次，要加强监督机关对 执行工作的监督。各级人大和检察机关要承担起人民法院的执行工作的监督，应相应建立起专门的违法违纪执行案件督查组或督查人员。最后，要在社会上形成对人民法院执行工作的监督氛围。人民法 院通过聘请司法监督员，能时时对法院的执行工作进行经常性监督。同时，要通过各种媒体广泛宣传报道执行工作的重要性和必要性，让社会多了解执行工作，增加执行工作的透明度，主动接受全社会 的监督，做到执行工作公开化。 四、民事执行立法的设想 （一）加强民事执行立法的意义 目前关于强制执行工作的立法内容主要规定在民事诉讼法中，执行程序仅有31个条文仍无法满足执行实际的需要。为此，最高人民法院需要尽快出台新司法解释，以加强对执工作的指导。但是 由于民事诉讼法中规定的执行程序的条文过于原则、笼统，最高人民法院出台的司法解释又不具普遍约束力，无法提供完整的执行法律框架。致使执行工作"执行乱"、"执行难"等问题成为社会关注的焦 点。随着执行难等问题越来越突出，社会不满情绪越来越严重，引起国家权力机关和高层领导重视。改革和完善民事强制执行法律制度，制定独立的民事强制执行法的问题开始进入国家立法机关的视野 ，第九届全国人大常委会将民事强制执行法划入五年立法规划，第十届全国人大常委会再次将民事强制法列入立法规划。

现代的民事诉讼法中同时规定审判内容与执行的内容并不合理。从实质上讲，民事诉讼法是规范诉讼和审判工作的，并不包括执行工作，执行的诉讼审判工作在性质、任务、程序、措施、效力 等方面是不同的。将执行与诉讼审判加以分立，已经成为世界各国有关立法机关的一种趋势。在长期的理论研究中，我们认为，由于权力基础不同，民事执行与民事诉讼在程序制度上存在着较大差异， 民事执行与民事诉讼程序分别立法更符合客观规律。

我国由于历史原因和当时的环境条件，采用混合立法模式，将民事诉讼、民事执行的内容规定民事诉讼法中，实质上是受到"重审判，轻执行"的思想影响，由于这种立法的缺失，与后来的司法 解释的纷繁杂乱，无系统框架造成了执行立法的空白、漏洞与上下位法、部门法之间的矛盾冲突。在我国出现了"执行难"和"执行乱"的局面。为彻底解决执行工作的现实问题，有必要加强制定独立的强 制执行法，尽快提升强制执行工作的地位，从根本上扭转执行立法粗略滞后的局面。 （二）执行立法的设想和注意问题 民事强制执行单独立法的设想最初动因,是在现实中存在严重的"执行难"、 "执行乱"的局面，所以以解决"执行难"和治理"执行乱"作为重要的目标为方向。但是，笔者认为民事强制执行立法的最 终目标，并不是解决"执行难"治理"执行乱"，而是实现民事强制执行工作的科学、公正、高效。因此，制定独立的民事强制执行法，必须站得高，看得远，使其能够满足未来较长一段时期的实践需要， 从而保持法律制度的相对稳定。

我们主张制定独立的民事强制执行法，参照于国际上许多国家的先进经验和惯例，将其制定为一部独立的法典，是完全可行的。构造科学的的强制执行法典，关键在于处理好执行程序规范与执行 措施规范的关系，既保证结构清晰，程序规范明确，措施规范严谨，又防止重复繁冗。关于法典中执行程序与执行措施规范的布局结构，目前主要有三种体例："完全混合式、完全并列式和总分结合 式"[7]。我们认为，依照我国的国家法律制度和具体国情，可采取以总分结合式为基础，吸收混合式及并列式的合理成份的构造全新模式。此种构造具有体系完整、结构严谨、符合规律、可操作性强等 特点，应当说是比较科学的。我国的民事强制执行法典，首先是要求强制执行和程序的实际运作都符合宪法的基本精神和要求，对被执行人的基本权利给予充分的尊重和保护，即使是强制执行，也要注 意尊重人权与实现债权的关系，不应该以牺牲基本人权为代价。其次，民事强制执行的基本结构应以民事实体为基准，根据具体执行对象和形态的不同，采取罗列的方式进行结构设计。在结构设计上主 要是以民事实体上的请求权为线索，执行程序和各种执行措施均围绕不同的实体请求权展开，在金钱债权的执行中又根据执行对象的不同规定了不同的执行方法，使民事强制执行法与民事实体法的有机 协调，相辅相成。最后，民事强制执行法的实质在于实现法律文书的确认的权利，其价值取向上更侧重于效率。它是民事诉讼程序的继续和完成篇。但并不是讲强制执行只限于法院的民事诉讼，还应包 括对法院以外作出的法律文书，如仲裁裁决、行政决定和某些公证债权文书等法律文书的强制执行。

综上所述，笔者认为，我国应制定这样的一部统一的民事强制执行法典，其具体应包括规定审执分立的总则，对分则部分包括规定执行机构和人员的法律地位、执行机构体制、执行原则、执行 管辖、执行范围、执行程序、执行措施、执行救济、执行费用的负担、协助执行义务及妨碍执行的法律责任等方面内容。

制定我国民事强制执行法典，我们应注意民事强制执行程序及其法律中的一些问题：

1、关于民事执行权的性质和构成。目前关于民事执行的性质主要有三种不同的观点，即司法权说、行政权说、和综合说，但我们认为，民事执行权是一种相对独立的，处于司法权与行政权边缘 的国家权力，不宜将其归入民事诉讼法或者行政程序法中。民事执行权的构成，如二权分立说，民事执行权是由执行实施权和执行裁决构成的。但在目前正在制定即将出台的我国民事强制执行法中，其 更具体地划分为执行命令权、执行实施权和执行裁决权，其中执行法官行使执行命令权和执行裁判权，执行员行使执行实施权[8]，与笔者所认为划分的观点基本一致的。

2、关于强制执行法的适用范围。社会生活中的哪些事项可适用民事强制执行法的规定，这就是民事强制执行法的适用范围问题，人民法院制作的民事判决书、裁定书、调解书、支付令等，是民 事强制执行的最常见的执行根据，它们属于民事强制执行法的对事效力范围，这是毫无疑问的。关于民事强制执行法的适用范围，另一类是行政机关制作的有执行内容的行政决定书，法院制作的行政判 决书、裁定书、赔偿调解书、有财产内容的刑事判决书、裁定书及其他内容明确的非诉讼文书，它们应否属于强制执行法的内容，笔者认为，行政决定和法院制作的行政判决书、裁定书等法律文书依法 理应由人民法院执行，关于有财产内容的刑事判决书、裁定书、调解书，虽目前由人民法院执行，但没有明确强制执行的程序，建议可参照民事强制执行的规定执行。对于非诉讼文书的执行，从当事人 在签订该文书时就有直接强制执行意向，从法律来说也可以由法院直接强制执行，以提高纠纷解决和权利实现的效率。

3、民事强制执行法的原则。每一部重要法典都会确定制定与实施该法的指导性准则。笔者认为，未来的民事强制执行法的基本原则应当是民事强制执行的基本法理在立法上的体现，除参照我国 的实体法和一些程序法所确立的共同的基本原则外，民事强制执行法还应其特有原则，如"独立执行"、"执行有据"、"执行有限"、"协助执行"、"检察监督"等原则。但是否全部体现了民事强制执行法基 本原则，还有进一步研究。

4、关于民事强制执行机构的设置及人员配合。民事强制执行机构的设置是民事强制执行立法必须解决的重大问题之一。我国的理论界对此还为机构设立在人民法院内部，或设立在行政机关进行 争论。笔者认为，尽管民事执行权是一种独立、完整、边缘的国家权力，民事强制执行机构还是设在人民法院内部较为合适。其理由是：第一，民事执行权中包含的命令权和裁判权属于司法权性质的权 力，它需要具有法官资格的人员来行使，民事强制执行机构与法院存在着难以绝对分开的联系。第二，在执行条文制度中，如果当事人之间或当事人与案外人之间的实体权利义务关系发生争议。可依法 提起异议上诉时，必须提交人民法院的审判机构裁判。此外，民事执行机构人员的法律地位和配备问题，在执行立法上应将"执行员"独立定位，其条件、资格有别于"法官"、"审判员"，执行员具体行使 执行实施权，执行法官行使执行裁决权。

5、关于执行监督。执行权力必须有监督，否则就会导致权力滥用，就会产生腐败。目前对执行监督的问题上，争论仍然很大，有人主张实行执行机构的内部层级监督，有人主张实行审判机构对 执行机构的司法监督，还有人主张继续完善检察监督。笔者认为，执行监督应为检察监督与内部层级监督的结合，因为，人民检察院是一种外部监督，通过民事强制执行法细化其检察监督的具体程序和 原则。有利于确保监督力度，执行机构内部的层级监督是一种专业的监督，有利于提高监督的水平，两者结合就能够提高监督的效果。

参考文献：

[1]童兆洪、唐学兵：《我国民事执行改革实践及理性思考》，载《法律适用》2005年第6期。

[2]高执办：《论执行机构内部的分权与制约》，载《人民司法》2001年第6期。

[3]孙加瑞：《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社1999年版，第110页。

[4]张韬、许勇：《对民事执行权运行模式和内设机构的思考》，载《人民司法》2005年第10期。

[5]沈德咏：《改革是突破"执行难"的根本之策》，载《光明日报》2002年3月14日。

[6]童兆洪主编：《民事执行调查与分析》，人民法院出版社2005年版，第143页。

[7]谭秋桂：《民事执行立法：程序构建与规则设定》，载《湖南社会科学》2003年第3期。

[8]杨馨，谭秋桂：《标本兼治，解决"执行难"--民事强制执行法专家建议稿起草问题研究》，载《政法论坛》2004年第4期。