拆迁期限延长许可通知是可诉的具体行政行为

【案情】

第三人上海市土地储备中心、上海市杨浦区土地发展中心经房屋拆迁许可证核准，于2009年2月10日起对杨浦区某基地实施动迁，拆迁期限自2009年2月10日至8月9日。原告夏某、潘某、楼某均系该动迁基地居民。2009年7月10日，第三人向被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局提出延长动迁基地拆迁期限的申请，被告同日受理。8月5日被告作出房屋拆迁期限延长许可通知，并于同日张贴公告，告知动迁居民拆迁延长期限自2009年8月10日至2010年2月9日。三原告不服该通知，于2010年3月向上海市杨浦区法院提起行政诉讼，请求撤销系争的拆迁期限延长许可通知。


【分歧】


本案中，对拆迁期限延长许可通知是否系可诉的具体行政行为，存在两种分歧：一种观点认为，拆迁期限延长许可通知是对拆迁许可的延续，是依附于拆迁许可而存在的，延长通知本身不可诉，被拆迁人通过请求法院撤销拆迁许可决定即可达到诉讼目的；第二种观点认为，拆迁期限延长许可通知具备具体行政行为的一般特征，对公民、法人和其他组织设定了权利义务，应具有可诉性。


【评析】


法院采取了第二种观点。理由在于，行政许可的延续或延长是行政主体单方行使行政职权的行为，并使行政相对人的权利、义务关系在时间上发生了变化，是与原始的行政许可决定相并列的、独立的具体行政行为。最高法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》对此予以了明确：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”实践中，行政机关作出的名称不尽相同，延长通知抑或延长决定只是行政许可延续的载体和表现形式，只要设定了权利义务关系，即具有可诉性。


在具体审查中，法院需判断拆迁期限延长许可通知是否构成了新的行政许可。一般来讲，房屋拆迁许可证应当载明拆迁人、拆迁范围和拆迁期限等事项。因此，法院需要审查拆迁期限延长许可通知与原拆迁许可证上载明的拆迁项目是否一致，拆迁人、拆迁范围、拆迁方式是否发生变更。若发生变更，则构成一个新的行政许可。除此之外，法院还需要审查拆迁期限是否相衔接，即延长许可的启始期应设定在拆迁许可有效期届满的次日。若发生中断，也将影响延长许可的效力。本案中，拆迁期限延长许可通知上载明的拆迁人、拆迁范围等事项均与拆迁许可证一致，许可证载明拆迁期限至2009年8月9日结束，延长许可通知自2009年8月10日开始，时间上也相互衔接。值得注意的是，尽管拆迁期限延长许可通知是对拆迁许可的延续，拆迁许可是基础性、前提性的具体行政行为，但拆迁许可本身不属于本案的审查范围。法院需仅审查前置的拆迁许可行为是否明显违法。如被拆迁人同时对拆迁许可和拆迁期限延长许可通知提起行政诉讼，法院应当行使释明权，告知其分别起诉，也可让其明确一个诉讼标的，法院仅对该被诉讼具体行政行为进行合法性审理。当事人拒绝分案审理或拒绝明确诉讼标的的，法院可裁定驳回起诉。若被拆迁人选择分别起诉的，法院应先审理拆迁许可案件，对拆迁期限延长案件可裁定中止审理。


另外，本案中，被拆迁人可以作为利害关系人取得原告主体资格。由于房屋拆迁许可具有复合效应，既体现为准许拆迁人（被许可人）从事房屋拆迁活动，也给被拆迁区域内的居民带来相应的义务负担，因此，行政许可的相对人(申请人)与利害关系人均可对拆迁期限延长许可通知提起诉讼。


（作者单位：上海市杨浦区人民法院）