试析上访答复意见的可诉性

[案情]
原告：王某。

被告：B镇镇政府。

1988年，原告王某从原籍迁入A村，安家落户，户口性质为农业户口。原告迁入后，A村按全村人均占地面积给原告分配了粮田及自留用，同时原告亦按规定向A村交纳了各种税费，原告享有与其他村民同等的权利，同时也承担相应的义务。2001年春季，因需要，A村的土地被征用，A村村委研究用土地补偿金为村民供应粮油，研究的结果是不同意向原告供应粮油，并以书面通知自勺形式告知了原告。原告不服，到A村所在地的B镇镇政府上访，要求解决问题，镇政府以信访答复意见书的名义，对A村村委的决定予以确认，并建议原告如对该答复意见不服，可诉诸于法律。其后，原告王某以B镇镇政府为被告，向法院提起诉讼。

该案起诉后，应否受理，法院内部存在不同的意见。

一种意见认为，被告所出具的上访意见答复书，不属行政行为，因为原告与村委之间是群众性自治组织内部关系，其解决的是自治组织内部的利益分配，被告根本无权做出任何给付或不给付的决定。被告做出的上访意见答复书，对公民、法人或其他组织的权利义务刁；产生任何实际影响，不具有行政行为的性质，根本不属于《行政诉讼法》第11条及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行诉法解释》)第1条中所确定的受案范围。此外，作为信访意见答复有自己独特的处理方式。国务院《信访条例》第34条规定：“对原办理机关的处理决定或者复查意见书不服的，信访人可以自接到处理决定或者复查意见书之日起30日内请求上一级行政机关复查，上一级行政机关应自收到复查请求起30日内提出复查意见，经复查，信访事项处理决定正确的，不再处理。”《山东省信访处理暂行规定》第6条规定，“信访人反映问题，凡属控告、检举、申诉、请求解决问题，应先向当地管辖机关或主管部门反映，不服上述单位处理的，可向其上一级机关或主管部门反映。”《关于实施群众逐级上访制度具体办法》第五部分规定：“上访人持下一级机关或单位填写的<上访答复意见>到上一级机关或主管单位上访，上一级机关或主管单位应认真审议<上访答复意见>，并在规定的时间内做出答复。第七部分：“属于县及县以下机关或单位管辖处理的问题，上访人不服的，市地机关或单位的复议为终结。”因此，信访程序作为我国特有的一种监督复查程序，不同于行政行为的程序，它有自己一套独特的处理方式，即通过上级机关或主管单位复议，而不能通过司法程序解决。

另外一种意见认为，对该上访答复意见的起诉可以作为行政案件可以受理：理由是尽管该行为是以上访答复意见的形式出现，但其明确表示支持村委做出的不同意向原告供应粮油的决定，事实上已经对原告的权利义务产生了实际的影响，属行政裁定的一种，应该属于《行政诉讼法》第11条及《行诉法解释》第1条中所确定的受案范围。

[评析]

笔者认为本案所争议的问题实质上是信访答复意见的法律性质问题。而解决这个问题需要两个步骤：

(一)B镇镇政府做出信访答复意见的行为是否属可诉的具体行政行为

笔者认为，对于一个行为是否属可诉的具体行政行为必须从外延与内涵两个方面去把握。对于行政行为的概念，尽管众说纷纭，但大多认为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。这里所谓的法律意义，是指行政行为具有行政法律效果，即行政主体的相应行为能够对作为行政相对方的公民、法人或其他组织的权利、义务产生影响。这种影响既可能对行政相对方是有利的(如行政给付)，也可能对行政相对方是不利的(如行政处罚)。其具有从属法律性、单方性、裁量性、强制性等特点。而作为具体行政行为，除了必须具备上述特点外，还必须是针对特定的人或事采取具体措施的行为，其行为的内容和结果能够直接影响个人或组织的权益。具体行政行为最突出的特点是行为对象的特定性和具体化。我们再来看本案，首先，被告作为一级政府毫无疑问有行政主体的资格；再看其所实施的行为的内容，尽管原告是以上访的方式去要求解决问题，而被告也是以接待上访人的方式出具了上访答复意见，但在答复意见中镇政府明确表示支持村委做出的不同意向原告供应粮油的决定，而村委做出的决定毫无疑问的对原告的切身利益(具体讲是财产权)造成了影响。毋庸置疑，镇政府的行为对原告的权利义务也将产生实际影响。可以说，该行为的内涵完全符合可诉具体行政行为的一切特征。从外延上讲，《行政诉讼法》和《行诉法解释》也并未将上访答复意见排除在受理范围之外。因此，镇政府所做出的信访答复意见属可诉的具体行政行为。

(二)本案中的上访答复意。见是否应当受理

要回答这个问题，需要解决的是该行为的种类属性。上一个问题中我们已经确定了该行为是一种具体行政行为，而其究竟属于哪一种具体行政行为，行政裁决?行政复议?抑或是其他?笔者认为，该行为并非如上述争议意见中第二种观点所主张的是一种行政裁决，也不是其他的行政行为，而应是一种行政复议。理由如下：

1．行政裁决是指国家行政机关根据法律授权，以第三者的身份依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的活动。而行政复议是指国家行政主体在行使行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级国家行政机关或者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并做出决定的一种活动。行政裁决与行政复议二者虽然同属行政司法行为，但又有着本质的区别：行政裁决的对象是法律规定的特定的民事争议，在行政裁决法律关系中，作为被裁决者的法律地位是完全平等的，互不隶属；行政复议的审查对象是不服行政主体的具体行政行为所引起的行政争议，在行政复议法律关系中，作为申请人的相对方与被申请人的行政机关在行政管理过程中的法律地位不对等，二者是一种管理与被管理的关系。本案中，村民委员会尽管按照村委会组织法的规定是一种自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织，但该法同时规定村委会负责管理本村的公共事务和公益事业， A村村委会决定不向原告供应粮油就是这种活动的具体体现。从该行为所引起的法律关系的特点来看，不是平等主体间的民事法律关系，二者之间存在着管理与被管理的地位上的隶属关系。因此，该行为不应属于行政裁决，而符合行政复议的特征。

2．村委会是否可以成为复议中的被申请人，该具体行政行为是否可以申请复议，镇政府是否可以成为其复议机关，对于这几个问题确有较大争议。《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《组织法》)第2条第2款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业……”，作为一种群众自治性组织，村委会不是一级政府，本来不具有行政机关行使行政职权、管理国家行政事务的性质，但《组织法》已授予其负责办理本村的公共事务，也就是说它能以自己的名义做出行政行为，并能对其行为承担法律责任。因此从主体的法律地位上看，村委会属于法律、法规授权的组织。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《复议法》)第15条第3项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请复议”，所以，按照此条款，村委会能够作为行政复议法律关系被申请人。《复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可以依照本法申请行政复议……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。该条款是一个兜底条款，即前十项不能穷尽的都由该条款所涵盖。本案中，原告王某认为村委会做出的不同意向其供应粮油的决定是对自己合法权益的一种侵害，因而才进行上访，所以，根据该项法律规定，该决定能够成为复议对象。还有反对者认为如果能够对村委会的行政行为进行复议，则违背了村委会作为自治组织的法律规定，侵害了其自治权。但笔者认为，按照唯物辩证法的观点，任何事物都是相对的而不是绝对的，自治权也是一样。的确，国家以法律的形式赋予了村委会以自治权，但这种自治权并非是无限的，而必须有所限制。《组织法》第20条第2款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”，第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策……”，由此可见，村民大会和村委会的一切行为都必须符合法律规定。按现代法治原则，有侵害则须有救济，一旦行使公权力的村委会侵害了作为个体的村民的合法权益时，就必须有相应的救济途径。司法救济无疑是有效的救济途径之一，但相比而言，作为行政救济方式的行政复议则具有更加方便快捷的特点。镇政府能否成为村委会的行政复议机关，争议较大，对于此问题，反对者认为，镇政府并非村委会的上级机关，所以不能成为复议机关。的确，按《组织法》的规定，镇政府与村委会之间只是一种指导与被指导的关系，并非领导关系。但笔者认为，所谓指导，是指指导者对于被指导者的错误能够及时指出并加以纠正，否则也就失去其应有之义。因此对这种指导关系应当从广义上来理解，即还应包含有——层监督与被监督的关系。况且在实践中乡镇政府与村委会之间的关系非常密切，乡镇政府的许多工作任务都由村委会来协助完成，即由镇政府布置给村委会，再由村委会布置给村民完成，如征收、集资等任务。因此，无论是理论上还是实践中，将镇政府视为村委会的上级机关并无不妥。

综上，本案中当王某上访，B镇政府通过上访答复意见来确认支持A村村委会决定，B镇镇政府的这种确认行为就应当视为一种行政复议而不是行政裁决。并且由于这种行政复议维持了原具体行政行为，因此王某起诉是只能以原具体行政行为的做出者A村村委会为被告，而不应以B镇镇政府作为被告。

[本案引发的法律思考]

本案所争议的焦点是上访答复意见的法律性质。笔者认为，上访是我国所具有的一种比较独特同时又十分普遍的社会现象。并且，这种社会现象有其存在的宪法依据。我国宪法第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，……”因此，申诉是宪法赋予公民的基本权利之一，而上访是申诉的一种重要形式。鉴于信访工作的特殊性，各级国家机关对其非常重视。国务院专门出台了《信访条例》，各地也相继出台了相关的配套规定，对处理上访的机构、程序、职责划分等都作了详细的规定。但也不可否认，由于上访内容的包罗万象，上访接待部门的多样化，上访答复意见就成为一种性质比较模糊的行为，无法用一个统一的标准来衡量，也不应当把所有的上访答复意见视为同一类行为。要想准确把握某一个案的上访答复意见的性质，就不能被其表面现象所迷惑，而应透过表象认清其本质。对于起诉到法院的上访答复意见，不能一概认为《信访条例》已对其处理程序专门作了规定，从其规定即可，不应该再通过司法程序解决；正确的做法是应通过审查来确认其性质，再作定夺。首先，应审查做出上访答复意见的主体的性质。因为接待上访的机构既有行政机关，又有立法机关和司法机关，还有可能是法律法规授权的组织，甚至还有党的机关。如经过审查，是由立法机关和司法机关或党的机关作出的上访答复意见，则即可排除在受理范围之外。其次，应审查上访答复意见的内容，如果上访答复意见没有对公民的权利义务造成实际的影响，如仅仅是答复“转由某某机关处理”，则该上访答复意见不能成为诉讼对象。反之，如经审查该上访答复意见完全具备了可诉具体行政行为的一切特征，即使国务院《信访条例》已对其处理程序专门作了规定，而按照上位法优于下位法的原则《行政诉讼法》的效力显然高于国务院制定的《信访条例》，那么此类行为也应该由法院通过司法程序来解决。

同理，对于村委会的行为是否可提起复议，也应具体分析，只有在村委会行使公权力的过程中，行为确实对村民的权利义务造成实际的影响，才可提起行政复议。

(作者单位：青岛市中级人民法院)