执行体制的统一化构建——以解决民事“执行难”为出发点

摘要：“执行难”的成因是多方面的，但最深刻的原因无疑存在于执行体制本身。我国目前的执行体制中，刑事执行、民事执行和行政执行既各自为政，又相互交叉，不仅在执行机构上显得臃肿和凌乱，尤其难以做到执行资源的优化配置和互补整合，不利于国家执行权的统一化行使对民事执行而言，行使审判权的法院兼顾行使执行权不仅具有理论上的障碍，尤其在实践中已被雄辩地证明是行不通的。因此，将执行权从法院权力结构中分离出去交由统一的执行机构行使，是化解“执行难”的最佳选择。
关键词：执行难；执行权的特殊性；执行体制；统一构建

众所周知，目前在民事司法领域存在着一个极其严重的问题，这就是“执行难”。“执行难”这个问题涉及面之广，涉及的度之深，历经的时间之久，其解决之难，是民事司法中任何一个问题所不及的。为了解决这个问题，从中央到地方、从司法界到一般的社会界，从理论研究者到实际工作者，都给予了极大的关注，并寄望于尽快解决，以维持正常的社会、经济和司法秩序。但毋庸讳言的是，“执行难”的问题依然未能解决，解决“执行难”的方案依然有待于认真地、深人地探索。本文认为，“执行难”的根本原因在于执行体制不顺，目前这种将民事执行机构隶属于法院内部的执行体制，存在着结构性的缺陷，只要这种执行体制不加以根本性的改变，“执行难”的问题就不可能得到彻底的解决。不仅如此，本文还认为，除民事执行体制存在结构性的问题外，其他的执行体制，包括行政执行体制和刑事执行体制，都不同程度地存在着弊端，都需要结合起来统筹解决。通过分析，笔者认为，我国应当建立独立的执行机构，实现国家执行权的统一化行使。

一、我国执行体制的特征与弊端

执行体制是政治体制的一个组成部分，是由现行法律构建而成的实施执行行为、调整执行活动的制度综合体，其内容主要包括：行使执行权的机构与人员是如何组建或组成的？在执行机构内部，有哪些内设机构或部门？它们之间的关系如何？执行机构的管理体制如何？执行机构的上下级关系是如何确定的？审判机构与执行机构的关系如何？等等。其中的关键是执行机构的性质与归属。

我国的执行机构长期以来一直设在法院内部，成为法院的一个职能机构，是附属在法院的分支机构，本身不具有独立性，更不能与法院平起平坐，因此有人形象地说：“执行权被司法权吸收了”。当然，在法院内部，执行机构的地位或独立性前后是有变化的，总的是地位不断提高，作用日益突出。具体来说，执行机构与审判机构的关系在立法上历经了两个阶段的变化，对于这种变化，我们可以用模式来作出表示：

第一个阶段：合一制模式

1982年新中国第一部《民事诉讼法》确立的就是这种模式。这一模式的典型特征就是审判机构涵盖了或者说隐含了执行机构，执行机构并不独立存在，审判机构既审理案件，又执行案件。这是标准的“审执合一”体制。其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来，后来随着市场经济的快速发展，需要执行的案件不断增多，合一制模式越来越不适应执行实践的实际需要了。

第二个阶段：执行庭模式

1991年修改《民事诉讼法》，改变了合一制模式，推行审执分立制度，在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。虽然立法仅规定，基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。但事实上，各地方法院基本上都建立了与审判庭相对应的执行庭，最高人民法院也专门成了执行办公室。应当说，相对于以前的做法而言，专门设立执行庭是我国执行体制的一大进步，标志着执行权开始走向独立。但是，将执行庭设置在法院内部，无法改变执行体制的性质，无法寻找到解决执行难的通达之途。具体而言，目前我国民事诉讼法所确立的执行庭模式，存在着以下弊端：

1.执行机构层次低

将行使执行权的执行机构设置为执行庭，与行使审判权的审判庭同视，不符合执行权的独立性特征。执行庭在行使执行权之时，必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会的制约和干预，必然受到本级法院院领导的制约和干预，而这种来自横向的管理权限不利于具有行政权属性的执行权的运作，而且必然会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。

2.执行管理疲软化

国家对公民财产权进行保护的制度有三个方面：即立法活动、司法活动和执行活动。这三‘种类型的国家行为具有同等程度的重要J性，它们缺一不可。执行权是国家法律赋予的强制权，执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型的特征；否则，执行权就不可能雷厉风行地落到实处。而以执行庭形式表现出来的执行机构，在法律地位上与审判庭完全一致，各级法院的执行庭是相对独立的，上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系，而缺乏领导和被领导的、管理和被管理的、服从与被服从的关系。这种管理模式的运作结果，便是执行权的各自为政，难以形成一体化所需要的合力，难以体现执行权应有的威力。

3.审执分立不彻底

设立执行庭，仅仅达到了一个目的，即：禁止审判庭行使执行权。但是另外一个方面被严重地忽视了，这就是：执行庭还在行使审判权，这是审执不分的新的表现形式。因为在执行过程中，会发生各种各样的新型纠纷，比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、债务人提出执行异议、变更、追加被执行的主体等等。这些发生在执行领域中的纠纷或争议，也需要由行使审判权的审判庭加以解决，然而，依照现行法的规定，执行庭在行使执行实施权的同时，也可以行使执行裁判权。这显然是违背审执分立的原理的。

4.执行方法单一化

执行方法与执行体制密切有关，在现行执行体制下，执行方法比较单一，有较大的局限。比如，法院到异地执行会遇到地方保护主义，不到异地执行搞委托执行，又不起实际作用。执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配，难以形成集中性的优势，搞交叉执行、提级执行又会遇到现行执行管辖制度的制约。执行方法的单一化，自然无助于执行难的解决。

所有上述这些弊端，都是导致执行难或执行乱的主要原因，为了解决执行难或执行乱，必须首先从执行体制的改革人手。在执行体制不加根本性改造的情况下，在其他任何方面所实施的改革，都只能是小修小补，治标不治本。

二、执行改革及其局限

“执行难”的危害之烈是有目共睹的。为了解决“执行难”，全国上下群策群力，探讨寻求各种对策，以期尽快达到目的。中共中央于1999年发布了著名的《11号文件》，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，对解决执行难问题给予了高度重视，并对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，明确提出对执行体制进行改革的总体构想，这就是：在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。中共中央巧大、16大报告中，都提出了要进行司法体制改革，彻底解决执行难问题，并表达了要解决执行难的决心。在最高人民法院的号召和指导下，全国上下法院系统都在不同程度上进行了执行体制的改革。改革的成果是显著的，执行难问题在一定的范围内和在一定的程度上获得了化解。肖扬院长在2001年元旦献辞《公正和效率：新世纪人民法院的主题》中指出，当前以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志，人民法院司法体制改革和创新在一些方面已经取得重要进展。执行改革的进展和成果集中体现在以下几个方面。

1.改“执行庭”为“执行局”，加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导。

2001年4月，最高人民法院确定浙江省绍兴市中级人民法院和福建省厦门市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。试点的结果，与执行庭仅有有一字之差的执行局取而代之，成为改革中的执行机构新形式。这一执行体制的新模式可以称为“执行局模式”。“执行局模式”与“执行庭模式”相比，确实不是文字上的一字之别，而是具有性质上的差异的，这种差异集中表现在领导体制上。执行局模式强调上下级之间的行政领导关系，而在执行庭模式中，则无法体现出这种性质的关系。这是执行局模式的一大创新和发展。

2.实行执行裁判权和执行实施权的“两权分离”。

有鉴于执行裁判权和执行实施权的不同性质，同时也意识到由同一个机构同时行使这两种权能必然会引发“执行乱”，因此，在执行改革中，便产生了“两权分离”的改革方案。据此方案，在执行局下面，设立两个分支性机构，一个行使执行裁判权，另一个行使执行实施权。这样就可以发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用，同时也有利于执行实施权的集中行使。

3.实行执行裁判权和执行实施权的“两级分权”。

“两级分权”是在“两权分离”的基础上进一步实行的分权制衡举措，它是指由基层法院集中行使执行实施权，由中级法院集中行使执行裁判权。这样就使执行裁判权和执行实施权在行使的主体上实现了进一步的分离。

上述是在执行改革中有关执行体制方面的最新举措，这些举措在全国尚未全面推行。应当说，这些改革已触及了执行体制的中枢神经，涉及到了最为要害的部位，因此至少具有理论创新的意义。但深人地分析，这些涉及执行体制方面的改革，还是具有天然的局限性，主要表现在：

1.由执行局行使执行裁判权，不利于审判权的统一行使。在执行局内部设立执行裁判庭和执行实施庭，分别行使执行裁判权和执行实施权，存在着一个重大的理论障碍，这就是执行局为什么可以行使执行裁判权？执行局应当仅限于行使执行实施权，执行裁判权与其他裁判权的本质是一样的，应当由审判庭行使；否则会造成审判权的人为分割，不利于审判权的统一行使。 2.执行局既受本级法院领导，又受上级法院执行局领导，必然造成执行管理体制的混乱。根据执行局模式，执行局与执行庭一样，都属于法院的内设机构，都属于同一个法院领导班子领导，执行局局长属于法院院长领导。同时，下级法院的执行局也属于上级法院的执行局垂直领导。这样就使执行局及其局长存在了双重行政隶属关系。这种双重领导关系有时难免发生冲突。在发生冲突时，执行局及其局长应当听命于谁？这必然使之处于十分尴尬的局面。

3.设立执行局，必然导致上、下级法院之间的关系混乱。

因为，法院行使两种性质的权力，其上下级之间便具有两种不同性质的关系：一是在行使审判权时所形成的监督与被监督关系；二是在行使执行权时所形成的领导和被领导的关系。这两种关系是相冲突的，而法院的院长具有同一性。也就是说，法院的院长既是审判机构的领导，又是执行机构的领导。作为审判机构的领导，上下级院长之间是监督和被监督关系；作为执行机构的领导，上下级院长之间是领导和被领导的关系。这势必使上下级法院之间的关系处在混乱状态。此外，宪法所界定的上下级法院之间的关系是监督和被监督的关系，设立具有行政属性的、上下级具有领导和被领导关系的执行局，也与法院之间的宪法性关系相背离。

执行局模式之所以存在上述关系的混乱现象，根本的原因在于将具有独立性和行政性的执行权交给以行使审判权为本质使命的法院行使，必然造成两种国家权力的相互背离、相互排斥，乃至冰炭不容。审判权和执行权绝对不能容纳在“法院”这个概念下运转。换而言之，将执行权从法院中剥离出来，建立统一的、独立的执行机构是势在必行的一个不二选择

三、法院不宜行使执行权的原因

现在的主流观点是将执行权依然保留在法院行使，只是较之以前对执行机构稍加改造而已。笔者认为，执行权应当从法院权力结构中剥离出去，由法院继续负责行使执行权已经走进了死胡同，是被实践充分证明行不通的。其理由主要如下。

第一个，也是最为重要的一个，就是由法院行使执行权，不可能设立出合理的执行机构，也不可能形成一个符合执行权内在本质的执行管理机制。因为如前所述，在法院内部设立执行机构，无论是以执行庭的形式表现出来还是以执行局的形式表现出来，都存在不可克服的弊端。只要这些弊端不解决，在法院内部就不可能形成具有生命力的、经得起实践检验或推敲的执行机制。

第二，由法院行使执行权，不可能克服“重审轻执”的习惯观念，也不可能消除“审执不分”的现象。

法院是《宪法》规定的行使国家审判权的法定机关，行使审判权是其本位性权力，其他权力如果存在，也必然附属于审判权。执行权如果由法院行使，很难使法院对它予以同审判权一样的重视。法院的各种报告以及改革纲要中，对执行问题都是放在从属的位置论及的，有时只是一笔带过，点到为止；无论如何，法院不可能将执行工作和审判工作等同视之。1995年《法官法》对法官的定义是“依法行使国家审判权的审判人员”，通篇没有提到“执行官”或“执行员”。司法实践中，人们一般称执行员为“干警”〔1〕。在人们的观念中，执行员的地位比审判员的地位要低，在审判员和执行员之间，人们一定首选担任审判员。只要法院同时存在这两种权力和两种机构，这种重审判、轻执行的观念和习惯做法便是难以克服的。

正因为受“重审轻执”的观念的影响，使执行权难以独立起来，难以克服“审执不分”的现象。因为将执行权放在法院行使，尽管可以使执行庭或执行局不行使执行裁判权，但不能保证执行裁判权和执行实施权之间的互相渗透和影响，尤其不能确保审判权不会人为地干预执行权。事实上，目前在解决执行难的过程中，往往借用审判原理，比如强调法院的中立性、提出程序公正决定实体公正的执行理念、主张申请执行的当事人应当负担举证责任、在执行程序中举行各种听证会等等。殊不知，审判程序属于诉讼程序，执行程序属于非诉讼程序，二者的原理完全不同，用审判原理来改造执行程序，是基本原理的误用。而之所以导致这种程序原理混用乃至误用现象，根本的原因就在于“审执不分”的观念在作祟。只要法院同时行使两种权力，就不可能真正实现审执分立。




这是从法院行使执行权的角度讲。从法院行使审判权的角度讲，由法院行使执行权，也不利于法院减轻工作负担，纯化审判权，集中精力搞好审判工作，从而提高其司法地位。众所周知，随着审判体制改革的深人推进，法院的作用日益突出，审判权的独立性不断强化，与审判有关的职能也出现不可阻挡的扩大化趋势，这必然要求法院集中其全部精力在审判权的行使上，而不是逆其性质而动，花费极大的力气来解决其不可能解决的执行难问题。法院的审判权不是要无原则地扩大，而是要在其本质范围内不断地纯化、深化。惟其如此，方能提高法院的司法地位，凸显其独立性。

第三，由法院行使执行权，难以克服地方保护主义的影响。地方保护主义是造成执行难的原因之一，要真正地、彻底地摆脱地方保护主义的影响，就必须是行使执行权的机构完全不受地方权力的制约和限制，实行绝对化的垂直管理，不受地方的任何影响，地方政府也不可能施加其干预的影响力。而目前由法院行使执行权，是不可能摆脱地方保护主义的羁绊和影响的。原因很简单，因为法院自身也难以做到独立。法院的人财物各方面都受制于地方党委、政府、人大，法院的院长产生于人大，审判员也由人大批准和任命。在这样的前提下，要实行与利益挂钩更加直接、更加紧密的执行权独立行使，是难乎其难的。

第四，由法院行使执行权，难以强化执行力度，提高执行效率。在西方国家有一段至理名言：“司法机关为分立的三权中最弱的一个，与其他二者（指立法权和行政权）不可比拟。司法部门绝对无从成功地反对其他两个部门；故应要求使它能自保，免受其他两方面的侵犯”〔2〕。司法机关完全依靠其道义力量而生存。由法院行使执行权，必然造成执行的贫困化现象。如果法院加大执行力度，则会被人们批评为失去了中立性，而在执行过程中，执行机构是代表债权人行使执行权的，是无法保持中立的。尤其是，由法官去执行，采取暴力性的强制措施，与老百姓对法官的形象期待也难以合拍。因为在老百姓看来，执行员也是法院里的人，法院里的人都是法官，法官采取暴力措施，与当事人面对面地对抗，当然会影响其公正形象。为了避免采取强制措施，执行员总是小心翼翼地促成当事人和解，或者对当事人反复做思想教育工作。执行缺乏应有的威力和刚性。再加上在执行讨程中还要时刻注意维护安定团结，执行权很难强硬起来，也可以说一直处在疲软状态，从来就没有真正“威武”过。没有有力的执行措施，何来执行的权威？又如何提高执行的效率？执行难，难就难在这里。

四、建立独立的执行机构实现执行体制的全面创新

前面的论述已充分证明由法院行使执行权的现状不能再维持下去了，寄望于法院解决执行难，已经被实践雄辩地证明是彻底行不通的。那么，现在必然提出的问题是：应当由何种机构去行使作为国家权力一个组成部分的执行权？这个问题至关重要。

对此，学理界和实务界有不同的主张，其中，除主张执行权继续由法院行使外，主要有两种观点：一是将执行权交由行政机构行使，另一是将执行权交由专门成立的执行法院行使。前一种主张又分为两种不同的见解，一种见解认为应当将执行权交给司法政机关行使，也就是交给司法部以及各地司法行政机关行使；另一种见解认为应当将执行权交给公安机关行使。

笔者认为，将执行权交由行政机关行使，尊重了执行权的行政属性，思维的主流方向是正确的，但这。种观点忽视了执行权所具有的行政权属性的特殊性。执行权在本质上属于行政权，但与我国现行行政体制中的行政权有所区别：执行权应当全国上下垂直领导，不受地方政府的制约；而一般的行政权是地方政府的组成部分或者是其职能分化形式，受地方政府、人大、党委的制约。执行权如果交给地方行政部门形式，则根本不能解决地方保护主义的难题，可能反而加剧解决这个问题的难度。这是其一。其二，具体落实起来，将执行权交给司法行政机关行使，司法行政部门缺乏行使此一权力的条件和实际能力，相比较而言，其实际效果并不见得比法院行使执行权更好。如果将执行权交给公安机关行使，则公安机关行使民事执行权也不具备应有的条件，同时公安机关本身负荷沉重，也难以充分顾及民事执行事项。此外，公安对地方政府的依附十分紧密，由公安来负责执行，更加不可能解除地方保护主义之忧，这也不是一个现实的选择。总之，将执行权分离出去交给行政机关行使，不仅解决不了法院所面临的难题，而且更平添一份新的难题，不具有现实性。

设立专门的执行法院比较接近笔者的设想：有利于提高执行工作和执行机构的社会地位，强化执行机构的独立性，减轻审判法院的负担。但设立专门的执行法院这一构想存在着一个难以解决的难点：执行法院和现行法院的关系如何设定？执行法院是否隶属于最高人民法院管理？如果属于，则无法体现执行独立的理念，执行权与审判权无以彻底分离；如果不属于，那么，就势必存在两套相互独立的法院系统。这除了增加法院体制的复杂性外，别无其他优势；而且，执行权本质上不能隶属于任何名目的法院名下。

笔者主张，我国应当建立专门的执行机关，统一行使国家的执行权。其理由主要如下。

其一，执行权的特殊性质是建立专门的执行机关的理论依据。执行权是国家权力的组成部分，它显然不同于司法权，也不同于一般的行政权，而是一种具有特殊性质的行政权。如前所述，将执行权交由司法机关行使具有天然的局限性，将执行权交由行政机关行使，在我国目前的行政体制下，也难以克服地方保护主义等不良因素的影响，因而只有设置专门的执行机关，建构特殊的管理体制，才能适应现实需要。

其二，符合国际惯例。英美法系国家完全将执行权从法院中分离出来，建立专门的司法行政机关负责执行。如美国、英国、加拿大等国均是如此。当然，其司法行政机关除执行事宜外，还负有诸如文书送达、传唤当事人、管理监所、保护法院及司法人员的安全、维持地方治安等职责。瑞典、瑞士等国家，也设立专门的执行机构，负责民事执行工作。其执行机构包括执行局、执行事务局、破产事务局等等。大陆法系国家，如德、法、日等国家，虽然将执行中的纠纷交给法院执行法官解决，但具体的执行事项是由独立于法院的执行官来完成的。由此可见，无论是哪一个国家，在设立执行机构时都充分考虑了执行中的实施行为和裁判行为，而无例外地将执行实施行为从法院权力结构中分化出去，交由独立于法院的专门机构或综合机构去行使。究竟是交由专门机构抑或综合机构行使执行权，则视各国国情而定。我国应当选择由专门机构行使执行权的模式。

其三，有利于结束民事执行、行政执行和刑事执行的各自为政的分散局面，实现国家执行权的统一行使，从而实现国家执行权资源的优化配置。

其四，有利于克服前述由法院行使执行所带来的诸多弊端。比如，有利于体现执行机关的特殊性，有助于强化国家主动干预职能，形成符合执行规律的执行权运作模式。有利于集中人力、物力和精力，实现对执行工作的一体化管理，提高执行效率，增强执行力量。有利于建立健全对执行活动的监督制约机制，彻底实现执行裁判权和实施权的分离。有利于从根本上克服地方保护主义，消除造成执行难的主要原因。对法院来说，也有利于法院减轻工作负担，集中精力搞好审判改革和审判工作；同时免受因为执行难而遭受的无端的批评。

总之，单独设立执行机构，提升执行机构的法律地位，是一个对审判权和执行权的运作都有裨益的双赢选择。

五、结束刑事执行、民事执行和行政执行的“鼎立”局面，实现国家执行权的统一行使

依照我国目前法律的规定，国家执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使。具体而言

人民法院行使对以下事项的执行权：1.民事案件的执行权，包括法院自己做出的生效法律文书，如判决书、裁定书、调解书、支付令等等，也包括仲裁机构做出的生效法律文书，包括裁决书、调解书等等，还包括公证机关制作的赋予强制执行效力的债权文书。此外，还包括外国法院、仲裁机构以及其他法定机构制作的请求我国法院予以协助执行的各种法律文书。2.行政机关制作的行政决定书。行政机关实施具体行政行为制作的各种行政性文件，依照行政法律的规定，有的应当交由人民法院执行，有的则由行政机关直接行使执行权。依法由人民法院行使执行权的行政决定书，也成为法院实施执行行为的法律根据。3.刑事诉讼中产生的部分法律文书也是由人民法院行使执行权的，包括刑事附带民事案件裁判文书、调解书的执行、刑事诉讼中单处或者并处罚金刑、单处或并处没收财产刑的执行、以及对死刑罪犯枪决执行。

行政机关也享有一定的执行权。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。但行政机关行使执行权只有在法律有明文规定的前提下才能被允许。比如，公安机关根据《治安管理处罚条例》作出的拘留决定；税务机关做出的滞纳金处罚决定； 海关及审计部门形式的强制划拨、强制拍卖等等。在行政机关行使执行权之时，行政机关既是具体行政行为的实施者，又是行政执行案件中的权利主体，一身兼二职。立法之所以赋予行政机关以一定的执行权，目的是为了提高执行效率。但这种既当裁判员又当运动员的做法是否符合权力制衡原理，以及是否会影响行政机关的公正形象，是值得研究的。

刑事案件的强制执行，由三大机关负责：如果需要执行的事项是有期徒刑、无期徒刑和死刑缓期执行的人身刑，则由监狱、劳改农场等机构执行；如果是未成年人，则在未成年犯管教所执行刑罚。这种执行机构隶属于司法行政机构，司法部的劳改局是其最高级别的管理机构。这是一种情况。第二种情况是由公安机关负责执行：判处管制刑、拘役刑、单处或并处剥夺政治权利刑、单处或并处驱逐出境刑以及缓刑、假释、监外执行等刑罚的罪犯，其执行机关是国家的公安机关。第三种情况就是前述由人民法院负责执行的几种事项。

可见，我国目前的执行体构基本上是因事而设的，具有多元化的特点：民事案件的执行由人民法院负责，行政案件的执行由人民法院和行政机关同时负责，刑事案件的执行由人民法院、公安机关和司法行政机关同时负责。这样的执行体制从宏观上看，带有各自为政、浪费国家执行资源的弊端，而且有一定的重复性和随意性。比如行政案件的执行，除具有人身性质的执行措施外，为何部分交给法院负责、部分保留在行政机构内部，而不统一交给法院或保留在行政机构内部？理论研究表明。这种分工并无充分的理由。再如，刑事案件的执行，如果是具有财产内容的执行事项，那么，交由法院负责实施还具有一定的合理性，但为何执行死刑这样的事项仍交给法院完成呢？难道法院比公安机关或检察机关更有条件和能力完成此任？显然不是，这其中的混乱性是不难看出的。此外，公安机关是国家侦查机关，由它来负责行使部分刑事案件的执行权，也与其法定性质不符。可见，我国目前三大执行体制都存在不同程度上的不合理性和混乱性，这不仅难收资源互补之效，尤其导致了国家执行权力的人为分割，不利于凸现执行权力的强制性和权威性，不利于通过法律对执行权的行使实施统一化管理。

笔者认为，我国应当消除这种执行权分散行使的现状，整合执行资源，优化国家执行权的合理配置，建立统一的执行机构，实行一体化的法律调整和管理。其理由除前述执行权分散行使的弊端外，还有下述几个方面。

其一，无论何种执行权，都具有相同的性质。执行权指的是国家采取强制措施实现生效法律文书所确定的内容的力量。执行权是国家权力的组成部分，是从国家统治权中派生出来的。在国家通过司法权确定当事人的权利义务或法律责任后，就需要借助于执行权使之化为现实。可见，执行权是司法权的保障，又是司法权的落实；仅有司法权而缺乏执行权，司法权必然软弱乏力。当然，执行权是以司法权为前提的，若无司法权的先行运作，形成了一个明确的判断和处理方案，执行权也无从发挥作用。国家的司法依其性质分为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，相应的，国家的执行也分为刑事执行、民事执行和行政执行，行政执行还包括日常行政程序中的执行。无论何种执行，其性质都是一样的，都是为了实现生效法律文书的内容，其执行权都具有主动性、命令性、单向性和强制性的属性，所区别的仅是执行的内容而已。既然执行权的性质是统一的，执行机构也就有统一化设置的可能性。事实上，前面介绍的英美执行体制，就是统一化的执行体制。我国目前要努力建构的也应当是这样的执行体制。

其二，根据分权理论，任何一种国家权力，都应当对应于一个特定的国家机构。美国最高法院曾经对此做出过这样的论述：“所有托付给无论州或全国政府的权力，均被分为三大部分：行政、立法和司法。与每一个这些政府部门相当的职能应授予一个分立的公仆机关，这一制度的完善要求分开和划分这些部门的界限应广泛和明确地界定。对这一制度顺利运行也属必要的是，被托付以任何这些部门之一的权力的人不应被容许侵犯托付给其他人的权力，而是每个人应由设立它的法律限于行使与其本部门相当的权力而不是其他权力”[3].这段论述清楚地表明，国家权力被合理划分之后，行使国家权力的机构或主体应当具有确定性和单一性，而不得模糊其界限，交叉行使，发生冲突。国家权力究竟分为三个还是五个，这视各国实际情形而定。如前所述，在我国，执行权具有特殊性、可分性和独立。性，行使执行权的国家机关也应当独立化。

可见，我国执行体制的改革虽然首先由民事执行机制的重塑而被提出来，但在刑事执行领域和行政执行领域，事实上都存在执行权行使主体的整合与调整问题，因而我国的执行体制应当从宏观上加以统一协调，实施同步改革，而不是各自为政，零打碎敲。在此意义上，可以认为，建立我国统一的执行体制，业已成为不可逆转的发展趋势，这也是执行规律在现时代中国的实际表征。

六、具体的构想和建议

（一）设置执行总署及其下属机构

前已述及，将执行权从现行各种国家机构中分离出来，集中交由统一的执行机构行使，是我国执行体制改革的必由之路。具体的设想是：仿造铁路、中央银行系统，参考海关、反贪局等机构，设立跨地区的执行机构，具体可分为三级：中央一级设立“执行总署”，跨地区一级设立执行厅，执行厅下设立执行分厅。执行机关统一行使包括民事执行、行政执行和刑事执行在内的执行权，在各级执行机构分别设立三个职能部门。执行机关实行独立的经费预、核算。执行机关实行统一管理，上下级之间实行垂直领导。执行机关独立于地方政府、法院、检察院，但要向同级人大汇报工作，接受同级人大的监督。

（二）执行机构的内设部门

执行机构应当设立若干个分支部门，民事案件的执行可以分执行立案处、执行实施处、拍卖变卖处、执行综合处等机构；刑事案件的执行也分别由下设的不同部门，如监狱管理处、看守所管理处、拘役所管理处、管制、缓刑、假释管理处及财产刑、资格刑管理处等负责。这样使生命刑和自由刑以及财产刑的执行得到统一，也加强了执行工作的执法力量。行政案件的执行也可以设立类似的机构。

（三）执行机构的职权范围

执行机构只能行使执行实施权，执行裁判权就其本质而言也属于审判权的范围，只是它发生在执行过程中而已。刑事案件的执行已经有了较好的经验，比如对于减刑、假释等等执行内容发生变动的行为，概由执行实施机关交由行使审判权的人民法院决定。可以说，在刑事执行领域，执行实施权和执行裁判权的性质认定和主体归属，一直是符合执行权的基本理论的，这对我们讨论民事执行权的内涵和外延无疑具有极大的启发意义。在建立统一的执行机构后，民事执行、行政执行也应效法刑事执行，对执行事项的变更或者其他与裁判有关的事项应当交由原来只作相应法律文书的机构行使，而不宜由执行机关行使。执行机关行使的职权应仅限于执行实施权，以民事执行为例。具体包括，1.调查权，依申请人提供的财产线索，查证被执行人的财产状况；责令被执行人据实报告财产状况和履行能力；必要时应依职权向有关人员和单位调查被执行人的财产状况。执行人员在进行调查和调查遇阻时，有权采取必要的强制措施排除妨害。2.实施强制措施权执行人员经调查发现被执行人有可供执行的财产时，可根据金钱、动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨、提取收人和交付采买费用等强制执行措施。对行为请求权的执行应及时制发替代履行命令或责令被执行人禁止为一定行为、容忍他人的行为。3.执行财产处分权对已经采取查封、扣押、冻结等强制执行措施的财产，行使实施权的执行人员可根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖、以物抵债或强制管理等处分性措施。4.其他执行行为实施权执行程序中的其他执行实施行为还包括：执行财产变现后，价款的发放；执行款项的收取与支付；参与执行中分配方案的制定与财产分配；送达执行中的各种法律文书；对执行案件向法院提出执行中止、执行终结及执行和解的建议等等〔4〕。

（四）对执行机关的监督

任何权力都是受到制约的，不可能是无限制的。执行机关不仅要向人民代表大会报告工作，在执行过程中还要受到法院审判权的制约，而且至关重要的是执行机关还要接受检察机关的监督。在现有执行体制下，检察机关对执行程序的监督完全处在无能为力状态。最高人民法院曾经做出多个对人民检察院就执行领域实施法律监督加以限制的司法解释。比如，2000年6月30日最高人民法院《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据”；1995年8月最高人民法院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理。”应当说，最高人民法院的这些司法解释都有违宪之嫌，因为根据我国《宪法》规定，人民检察院是国家的法律监督机关，对一切执法活动都享有监督权，执行行为自然也不能例外。谁能否认在执行活动中会发生违法之举呢？只要是国家权力行使过程中有违法现象的客观存在，检察机关的法律监督权都应当发挥作用，人为地、单方面地对宪法赋予人民检察院的法律监督权加以限制或缩小，无疑都是违反《宪法》的基本规定的。最高人民法院之所以对人民检察院的执行监督加以限制，根本的原因在于对执行权的轻视，或者说是“重审轻执”观念的表现，而这是将执行权交给法院行使所自然、必然导致的结果，这也是导致执行难和执行乱的原因之一。

在将执行权从法院分离出去、建立独立的执行机关后，对执行活动的监督机制应当更加重视、更加强化。检察机关的法律监督是该监督机制中的主要力量。检察机关不仅可以就执行领域中发生的任何违法行为进行监督查处，同时还可以就法院以及其他机构制作的生效法律文书的正确性、合法性与合理性进行监督，这其中还包括对执行裁判权行使的正当性与否所实施的监督，并就执行过程中的各种特殊情况向执行机关提出监察建议。总之，检察机关的监督是全面的、完整的、贯彻始终的，凡是与执行权运转有关的任何事项，检察机关都有监督权。

参考文献：

〔1〕杨荣新，谭秋桂。执行改革与强制执行立法[A]张启媚。执行改革理论与实证[C]北京：人民法院出版，2002. 197.

〔2〕〔美〕汉密尔顿。联邦党人文集[MI.北京：商务印书馆，1995，391.

〔3〕[奥] 凯尔森。法与国家的一般理论[ M].沈宗灵译。北京：中国大百科全书出版社，1996.299.

〔4〕童兆洪。民事执行权的配置及运行设计[J].浙江社会科学，2002，（5）：84.

作者：汤维建