南北极法律状况研究

【出处】海洋环境科学，2008年2月
【摘要】北极与南极在国际法律制度方面有极大的区别。在南极有专门适用的国际条约调整有关国家在南极的各种活动。人类在南极地区从事各类活动都必须遵守专门为南极地区所制定的国际条约，即：由《南极条约》及其一系列协定所构成的“南极条约体系”。而在北极，这一领域还是空白。通过比较研究发现，按照南极的思路签署一个类似南极条约的北极条约基本是不可能的，把北极的法律与现行的国际公约进行较好地协调，似乎是比较理性的选择。
【关键词】南极条约；北极；环境保护；法律
【写作年份】2008年


【正文】

　　两极地区是指南极地区和北极地区。尽管两极地区有许多相似之处，但也有许多的不同之处：北极地区主要由海洋构成，称为北冰洋，约2 100万km2，其中有一些岛屿存在，而南极地区主要由大陆构成，称为南极洲，约1400万km2；北极地区有大量的土著居民居住，而南极地区除了科研人员之外则基本无常住人口；北极的自然资源，如石油、天然气已经为沿海各国大规模开发，而南极的矿物资源则仍隐藏在冰雪之下；北极地区历来是军事化地区，而南极则是非军事化地区；最重要的区别是，北极周边的8个国家在北极地区有获得国际承认的领土，而南极则不属于任何一个国家，这就造成了两极地区的法律地位和法律制度也是不尽相同的[1]。

　　1　《南极条约》体系的形成和发展

　　迄今为止，南极已有专门适用的国际条约调整有关国家在南极的各种活动。人类在南极地区从事各类活动都必须遵守专门为南极地区所制定的国际条约主要包括：由《南极条约》及其一系列协定所构成的“南极条约体系”，该体系已经成为比较成熟的法律制度。

　　1. 1　南极面临的领土主权及领海权利要求

　　在《南极条约》形成以前，共有7个国家对南极大陆提出领土主权要求。他们是：英国（1908年）、新西兰（1923年）、法国（1924年）、澳大利亚（1933年）、挪威（1939年）、智利（1940年）、阿根廷（1927~1957年）。这7个国家要求南极领土主权的根据五花八门，包括：发现、先占、地理邻近、地理密切、扇形理论等。英国的主张是基于发现所取得的不完全权利，而其在南极的科学基地的占领完善了这一权利。英国还借助“扇形理论”将其主张扩大到其所占领的科学基地以外的地方。阿根廷、澳大利亚、智利、法国和新西兰也都使用“扇形理论”来主张实际占领之外的土地。 阿根廷主张的地区包括南极半岛，该地区有矿产资源，由此与英国的主张重叠。实际上，国际法从未承认“扇形原则”为获得领土主权的合法途径。除先占的依据外，阿根廷的主张的依据还包括“地理邻近”和“地理密切”。阿根廷和其主张的南极地区之间相隔700海里，因此难以说是“邻近”。而所谓的“地理密切”，意思是说，安第斯山脉在阿根廷的某个地方没入水下，然后在南边又浮出海面，这就是南极半岛。这两个主张都未被国际法所承认。智利1947年在南设德兰群岛建立科学基地，位于阿根廷和英国的主张地区。英国试图将争端提交国际法院，但智利拒绝了法院的管辖权[2]。2008年1月，在澳大利亚政府的支持下，澳大利亚飞行员驾驶飞机从澳大利亚南部城市出发，最终降落于建在南极一处流动冰川上的跑道，由此开启了连接大洋州与南极洲的航班往来。

　　所有对南极大陆提出领土主权要求的7个国家都在其所主张的领土海岸外提出了领海主张，但都未确定在其主张的南极领土海岸的基线。1990年澳大利亚将南极海岸外的领海宽度从3海里扩展到12海里。然而，由于《南极条约》规定不得在条约有效期内对在南极的领土主权提出新的要求或扩大现有的要求，因此澳大利亚将这一行为的效果限定为对本国国民和船只的管辖，而不适用于外国船舶。这反映出澳大利亚既不愿明显违反《南极条约》的规定，又不愿放弃《公约》的权利的矛盾心态。

　　1983年澳大利亚在其某些海岸建立了直线基线，但并不包括其所主张的南极领土。出于《公约》第76条关于200海里外大陆架外部界限划界案的目的，澳大利亚从1999年开始审查其南极的基线政策。澳大利亚现行法律规定：“根据国际法所建立的基线”适用于诸如南极领土等外部领土。从澳大利亚提交南极地区200海里外大陆架划界案的情况推断，此处适用的是正常基线。但具体的基线情况有待详查。

　　目前，南北两级都涉及到了200海里外大陆架的权利主张。1994年澳大利亚宣布在南极领土建立专属经济区，阿根廷和智利还主张了南极的大陆架和专属经济区。

　　2004年11月15日澳大利亚通过联合国秘书长向大陆架界限委员会提交了划定200海里外大陆架外部界限的申请。该申请共包括10个区域，其中第2号区域就是澳大利亚主张的南极领土，面积为686 821 km2。尽管澳主动提出大陆架界限委员会对此部分申请暂不进行审议，但毫无疑问，澳借此再次强化其权利主张。

　　在澳大利亚划界申请提出后，法国和挪威都已向澳大利亚表明，他们不反对将此类区域包括在澳大利亚申请的这一部分，但不能影响澳大利亚与上述各国的最终划界。美国、俄罗斯、日本、荷兰、德国和印度分别强调各自关于不承认任何国家对南极的领土主张，因此也不承认任何国家对南极大陆以外并邻接南极大陆的水下区域的海床和底土的权利。

　　新西兰在2006年4月19日提交的划界案中表示，这是一个部分划界案，“不包括属于南极的大陆架区域”。但新西兰将在以后就该区域提出申请。有鉴于此，日本、荷兰提交照会，强调新西兰在提交给委员会的有关邻接南极大陆的大陆架外部界限的信息中所表达的意图不应以任何方式影响《南极条约》中权利和义务的平衡。

　　根据《大陆架界限委员会议事规则》规定，当存在陆地或海上争端时，委员会不应审议有关国家提出的划界案。显然，所有关于南极的领土主张都面临争端。因此，大陆架委员会不会审议任何国家提出的南极海岸外扩展大陆架的申请。

　　目前，英国外交部正在进行资料的搜集和处理，以便就其南极领土的200海里外大陆架向大陆架界限委员会提出划界案申请，面积达100万km2。英国的举动引起了智利、阿根廷等南美国家的高度关注。2007年10月22日，智利外长福克斯莱在首都圣地亚哥表示，智利将向联合国大陆架界限委员会提出对南极的领土要求，预计最晚将在2009年5月前正式提出。智利认为，英国提出的200海里外大陆架划界案以存在争议的“英国南极领土”为基础，而且与智利和阿根廷提出的南极大陆领土要求区域基本重合，因此英国的划界案“争议性极大”。在英国对南极地区提出领土要求的情况下，智利需要证明其在南极地区的相关权利。

　　1. 2　冷战促使了《南极条约》的出台

　　二战一结束，国际社会掀起了新一轮的南极考察热。许多国家纷纷派出探险队登上南极大陆，拟提出领土要求。一时间寒冷寂寞的南极冰原气氛紧张，甚至一度发生了国家间的武装冲突。尤其是强大苏联的介入，更加剧了紧张气氛。与美国以及其他国家不同， 1949年以前苏联从来没有提出过任何官方和非官方的主权要求（美国探险家曾私人宣示主权），但这并不能说明苏联对南极的领土要求不感兴趣。1949年苏联根据别林斯高晋的发现提出了南极的地区利益，但没有宣布领土权利。1950年6月8日，苏联声明，如果没有苏联参与，南极版图的任何解决它都不予承认[3]。冷战的阴影，已经波及到了这块圣洁的大陆。

　　1957~1958年是国际地球物理年，国际科学界开展了大规模的南极考察活动，除美苏两国外，阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法国、日木、新西兰、挪威、南非联邦、英国等67国参加了考察活动， 12国在南极建立考察站，竞争日趋白热化。美国建立的阿蒙森一斯科特考察站位于南极扇形的中心点，即南极点，这一点被认为对整个扇形有着潜在主权。苏联也不甘示弱，动用大批船只向南极洲运送物资和设备，引起了南美各国以及美国的恐慌[4]。特别令美国不安的是，苏联建在乔治工岛上的别林斯高晋站俯瞰德雷克海峡，这个海峡在巴拿马运河遭到破坏后将显示出重要的战略价值[5]。如果苏联在此建立军事基地，泛美互助条约的南部地区都在苏联导弹的有效射程之内，必将引起包括智利和阿根廷在内南美国家的恐慌，使美国与拉美国家的防务关系复杂化[6]。除了强化自身的南极存在外，苏联还考虑帮助波兰在南极洲建站，把华约国家引入南极。苏联美国在南极洲的活动已不再是单方而的国家探险，南极洲已成为美国和苏联等国家间复杂关系的一个单元[7]。

　　国际地球物理年的实践表明，国际社会可以在不涉及主权的情况下进行有效的科技合作，避开主权问题反而符合各国的利益，这一理念逐渐成为南极考察国的共识。在南极的中立化进程中美国发挥了主导作用。1958年3月24日，美国国务院向阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法国、日木、挪威、新西兰、南非、苏联、英国发出了召开南极会议的邀请，得到各国的积极回应。1958年6月13日南极会议在华盛顿开幕，美国代表弗莱格。赫尔曼（Phleger Herman）担任会议卞席。经多轮谈判， 1959年12月1日与会各国签署了《南极条约》， 1961年6月23日各国批准生效。条约的主要内容有：冻结对南极的领土要求，南极洲仅用于和平目的，保证科学考察的自由，促进科学考察中的国际合作，禁止在南极地区进行一切具有军事性质的活动及核爆炸和处理放射废物等。美国是《南极条约》文件的保存国。条约规定，南极事务的最高决策机构是南极条约协商国会议。所谓的协商国，是指在南极进行实质性科学考察的国家，实际上就是建立考察站。据此，南极条约组织诞生，该组织是一个政府间机构，采取协商一致的原则，即参加国拥有一票否决权。

　　2　北极的法律现状及走向

　　在北极，则没有一个规定人们在北极地区所有活动的专门的国际条约，也没有专门适用于北极地区的、如同“南极条约体系”那样的法律制度。北极的法律制度主要表现为《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）、《斯匹次卑尔根群岛条约》（以下简称《斯约》）等国际条约。这些国际条约分别在不同层面上规范人类在北极的活动。《公约》适用于北极地区所有的陆地和海洋，《斯约》仅适用于该条约明确界定的特定范围内，即主权属于挪威的斯匹茨卑尔根群岛和熊岛等群岛及其周边的海域。有关条约之间的协调性较差，造成条约之间的冲突。

　　2. 1　相关国际公约的规定

　　将现有的法律文献与北极考察的经验结合分析，不难发现有关北极的海洋法问题主要集中在以下几个方面，一是航行权问题，二是科学研究问题，三是环境保护问题[8]，如果详细划分的话，在环境保护问题中，我们还可以将其归纳为防治污染问题和资源保护问题，此外还有与航行有关的海事法问题。这五个方面基本都有国际公约或议定书作为其制度基础。其中， 1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）对所有海洋问题几乎都作出了规定，其中也自然覆盖到了涉及北极的各方面问题，公约针对不同的情况分别设定了沿海国和船旗国的权利和义务。我们在研究涉及北极的海洋法问题或海洋环境问题时，可以将《公约》视为一个总则性的规定。另外还有《斯匹茨卑尔根条约》（以下简称《斯约》），作为北极地区最具国际色彩的条约，也发挥着重要的作用。

　　与北极航行权有关的公约主要包括《公海公约》、《领海与毗连区公约》等，这些公约中对于相关海域的范围作了明确的划分，是沿海国主张权利的基础，这些公约中所确立的在不同海域通行的权利在《公约》中也有概括性的规定。

　　与北极海域环境保护有关的国际公约主要是一些普遍适用的条约，一般不特别适用于北极，可以分为两类。一类是防治污染方面的。此外就是和海事有关的国际条约，这也是所有海洋航行所必需涉及到的法律文件，主要包括《建立国际海事组织公约》、《防止海上碰撞国际公约》、《海上人命安全国际公约》、《国际救助公约》等。

　　虽然上述公约都和北极考察相关，但是由于《公约》几乎对海洋法的全部问题都做了重述，所以对于北极海洋法问题，主要应以《公约》为出发点进行研究。

　　在航行权问题上，涉及到各国的内水、领海、专属经济区的划分问题，这些问题在《公海公约》、《领海与毗连区公约》都有比较详细的规定，但是《公约》的相关章节已经覆盖到这些公约，因此我们不需要再对两个公约进行重复性的分析。

　　在科学考察方面，除了涉及到的海事问题和环保问题有专门的国际公约加以规制外，对于科学考察的目的、审批程序以及沿海国可以主张的权利，在《公约》中都有比较详细的规定。

　　在环境保护方面，各个公约和《公约》之间的关系主要分为两种，一是在《公约》之前订立的，它们的内容在被重新整合后成为了《公约》的一个组成部分或是被概括成为《公约》的某一方面原则（国际环境习惯法），如1954年的《国际防止油类物质污染海洋公约》、1972年伦敦《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》，里面的一些内容和原则后来成为《公约》第12章的基础；另一种是在《公约》订立之后产生的，尤其是受到1992年《里约宣言》的影响以及后来的《21世纪议程》中所创设的《公约》没有的因素（如对保护海洋环境和海岸环境进行整体考虑，采取风险预防性措施等）的影响，这些尤其是在保护海洋生态系统的国际公约中得到体现，如1995年《跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群养护和管理协定》。《公约》作为这两类公约的“中枢”，确立了海洋环境保护方面的基本原则。而在其之后订立的国际公约，尤其是资源保护类的公约，在风险预防措施方面有一些超越《公约》的规定，这是值得格外注意的。

　　在海事方面，《公约》并没有专门章节对一些航行中的海事问题进行规制，但是在其具体条文中，有很多涉及海事问题。任何的海上航行都不能不涉及到海事问题，受到海事方面的国际条约规制；北极考察就其一般特性而言，依然受到国际海事条约的规制。

　　2. 2　走向分析

　　目前，北极在全球范围内的资源与环境的重要作用逐步被公众所认识，土著居民生存与发展的权利也被国际社会承认。随着北极环境污染问题日益严重，针对北极资源与环境保护，解决北极环境污染问题建立一个世界性的，具有约束力的，全面的法律条约的必要与日俱增。

　　许多研究人员提出可以参照《南极条约》，在北极地区也建立一个类似于《南极条约》的北极条约。他们的理由是北极与南极有很多相似性，并分析了《南极条约》在资源和环境保护方面所发挥的积极作用，指出了南极条约的可借鉴之处。但是这些学者同时也指出，虽然北极与南极存在相似之处。两者的气候环境相似，都储存着大量的自然资源，但两者的情况并不完全相同。北极并不是一个单独的洲，其周边领土分别被八个国家分别管辖。南极比北极有相对简单的政治环境使国际社会更容易形成一个综合性的条约——《南极条约》，去解决南极各个方面的法律问题。但是在北极要达成这种共识的前提是，周边各国首先要维护本国利益，在此基础上再建立类似《南极条约》这样的协议必然会遇到各种利益冲突，增加了在北极建立一个世界性条约的难度。具体原因在于：

　　（1）南北极不但在地理上南北“对立”，在管理制度环境上也大相径庭。1959年当南极条约签署时，南极土地尚未完全融入“相邻”国家的政治管理制度中，七个主权要求国家的“南极领土”均未被“有效占领”。相反，北极的版图很早即已确定，虽然各国在领土管理的精确边界上存有争执，但这只是大陆架或者专属经济区的边界问题，也就是说，大的问题基本早已解决。而南极的划界问题还根本提不到日程上。

　　（2）在北极，作为边远地区的北极地带与南部的政治经济中心早已存在紧密的联系。与北极不同的是，各国所谓的“南极领土”同本国的联系十分稀少，科学、探险再加上旅游基本构成了南极与本国核心区交往的全部内容，与北极地区无法比拟。在南极条约开始谈判的时代，北极地区的商业和工业活动已经十分成熟，而南极只有很少的曾经使用过的捕鲸站，且大部分已被遗弃。根本原因就是南极没有长居人类，政治家和科学家们在讨论法律制度的时候无需考虑原居民问题，但这些问题在北极却越来越棘手，北极地区的原居民被称为“第四世界”，权力意识已经觉醒，不断发出维权的声音，使得政治家们在谈判时不得不邀请他们列席。

　　（3）南极在条约签署前没有正式的军事行动，更不用说军事基地了，也就是说在非军事化的事实早已存在，南极条约只不过是把这种事实用法律的形式确认巩固。而北极地区的军事行动从近代起就绵延不绝，从二战开始进入高度军事化阶段。北极攸关美俄等国的国家安全，在可预见的将来，几乎看不到北极非军事化的期望， 20世纪50、60年代出现的北极无核化运动难免过于理想化[9]。

　　3　结　论

　　就目前来看，按照南极的思路签署一个类似南极条约的北极条约基本是不可能的，从全球角度看，北极统一的管理制度成立的难题还在于北极事务在很大程度上已成为全球性问题的一部分。当北极问题凸显时，全球性的条约体系已基本形成，不少覆盖北极。这些庞大体系的阴影对除军事方面以外的其他领域几乎实现了“无缝连接”。尤其是联合国海洋法公约，覆盖了北极的任何侧面。在全球性条约和地区性条约已经覆盖北极的情况下，在北极国家因为油气资源和航运问题存在着利益冲突的情况下，把北极的法律与现行的国际公约进行较好的协调，似乎是比较理性的选择。




【作者简介】
高威，单位为中国海洋大学环境科学与工程学院。


【参考文献】
[1]邹克渊.两极地区的法律地位[J].海洋开发与管理，1996， 2:34-36。
[2]JILL G. Antarctics' Frozen Territorial Claims: A Meltdown Proposal[A]. Boston: Boston College International and Comparative Law Review, 2007: 16-22.
[3]德博拉·沙普里(张旭辉译).第七大陆:资源时代的南极洲[M].北京：中国环境科学出版社，1991. 53-54。[4]ALVIN B. The Department of State, Preliminary Notes on the Operations Coordinating Board Meeting[R]. New York : Foreign Relations of the United States, 1958.
[5]JAMES H. The Antarctic Treaty as a Scientific Mechanism-The Scientific Committee on Antarctic Research and the Antarctic Treaty System[M]. Geneva : Polar Record Board, 1990. 153-168.
[6]LINCOLN P. Arctic: Lastumanaged frontier[J]. Foreign Affairs,1981, 60: 87-105.
[7]KIRSTEN A. Soviet Strategic Interests in the North[M]. New York: St. Martins' Press, 1990.
[8]国家海洋局.北极考察的政治与法律环境研究报告[R].北京：海洋出版社，2007。
[9]GAIL O, ORAN R. The Arctic of the Arctic: Hot confilicts and cold realities, Cambridge[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 1989. 242-244.