机动车第三者强制责任保险制度若干问题研究

【出处】《人民司法》2011年第5期
【关键词】第三者强制责任保险制度
【写作年份】2011年


【正文】

　　机动车第三者强制责任保险制度是政府依法通过强制手段迫使机动车所有人或利用人投保机动车第三者责任保险的制度。2004年5月1日起施行、2007年修订的道路交通安全法第十七条规定，“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定”。为配合道路交通安全法的实施，2006年7月1日由国务院颁布的机动车交通事故责任强制保险条例开始施行，这是我国机动车交通事故责任强制保险法律制度建立的标志。该制度对于保障机动车交通事故的受害人依法获得及时有效的赔偿，促进道路交通安全及建设和谐社会具有重要意义。但关于机动车强制保险制度仍存在一些问题，主要集中在机动车范围、受害第三者范围、受害第三者直接请求权、受害第三者救助基金制度等方面，亟需完善。

　　一、机动车的范围问题

　　在我国，机动车辆通常是指“包括汽车、拖拉机、摩托车等以机械为动力的各种公路交通运输工具”。[1]尽管目前在技术层面上对机动车的范围的认识存在着或多或少的差异，但在法律制度层面上，从各保险公司的机动车第三者强制责任保险合同的格式条款来看，这种差异是微不足道的。因此，2003年10月28日通过的道路交通安全法从正反两方面于附则中对机动车下了准确的定义，试图统一机动车在认定上的范围。正面的定义表述为：“机动车，是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆”；反面的定义则从非机动车的概念出发，表述为：“非机动车，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具”。这个定义对于司法实践的主要意义在于明确地将电动自行车纳入了非机动车的范畴。且不论如此规定是否合理，但终究是解决了长期以来各方对于电动车到底是机动车还是非机动车的困惑。另外，随后出台的道路交通安全法实施条例还进一步规定：“挂车应属于机动车的一部分”。通过整合道路交通安全法和道路交通安全法实施条例以及各保险公司的格式合同条款，以列举法界定机动车，应当是指汽车、电车、电瓶车、摩托车、拖拉机及其类似的农用车、各种专用机械车、特种车辆等服务于各类交通运输事业的工具。

　　有学者认为，“凡是在社会上具有普遍性危险的机动车辆”，[2]均属机动车第三者强制责任保险的范围之列，然而事实上，世界上很多相关制度成熟的国家和我国排除电动车一样，会将部分机动车排除在该法律意义上的机动车之外。这是因为可供上路行驶的机动车辆并非都具有危险性，况且，在交通事故发生后绝非任何机动车的使用方都没有足够充分的赔偿能力。例如执行公务的车辆，其使用人和所有者本身就是行使公权力的机关和个人，其财力有国家各级财政作后盾，不需要该险种来化解赔偿压力，如“美国的机车、政府用车、农业用车等通常不被纳入强制责任保险承保的范围”，[3]又如日本将公务用车、用于农耕作业的小型特殊机动车等没有纳入机动车强制责任保险的范畴，再如德国也将多种公法人用车、最高时速未超过每小时6公里的汽车及不须办理核准手续且最高时速低于每小时20公里的自力行进工作车等排除在强制责任保险之外。总之，设计一套行之有效的机动车第三者强制责任保险制度，其所处在的法环境（抑或说是基本国情）和可普及性与可操作性是立法者所应思考的首要问题。

　　从目前看来，我国的法律法规规定的机动车范围非常笼统，产生了这样一个问题，即是否凡属于技术层面的机动车都可以参保机动车第三者强制责任保险？严格依照现行法律回答的话，答案是肯定的，但这显然不符合我国的国情。实践当中并不是所有安装了发动机的运输设备都适用于该险种，这就导致有关行政管理部门在对机动车范围大小的认识上存在较大的分歧，况且，承保面的过分延展也影响该险种在我国社会经济社会中发挥积极作用。笔者认为应当使认定标准具有更强的可操作性。首先，从车速、车型上去制定标准，应当将最高时速在一定范围之内的慢速车辆，如工程施工使用的铺路机、压路机、挖掘机、推土机、铲车、低速农耕用车（履带式拖拉机）等危险性低的车辆排除在强制保险之外，当然自愿参保也是值得鼓励的。其次，从车辆的性质上设定标准，建立起完善的公务车辆肇事赔偿机制，对车不对驾驶员，只要车辆具有公务用车的性质，一旦发生交通事故，受害方就可以到公务车肇事理赔机关获得更为快捷充分的赔偿，但是目前仍由公共机关出资购买机动车第三者强制责任保险。此外值得注意的是，军用车辆不能一概而论。对于军用的卡车、吉普车、其他可快速转动的轮式车辆等，笔者认为仍应属公务车之性质，而坦克、履带式装甲车等很少上公共道路行驶的车辆应当排除在外。再次，针对拖拉机、收割机、摩托车等机动车，笔者认为凡是属于轮式车辆的，由于其速度上的技术指标多可达到时速30公里以上，与此有关的交通事故大幅度攀升，且多发生在广大农村地区或城市低收入者之间，肇事者赔偿损失和受害者承受损失的能力都非常脆弱，所以有必要将之强制纳入该险种的机动车范围。最后，至于电动车，目前的法律已将其明确排除在了机动车第三者强制责任保险的门槛之外，但笔者认为，随着社会经济的发展，我国的电动自行车2009年的全国保有量已经达到1．2亿辆，年销售量在2000万辆左右，而且其动力系统日渐强大，速度甚至可以达到30公里的时速，而且驾驶员不需任何牌照手续即可驾驶，不遵守交通法规的情况较多，给道路交通安全带来了极大的隐患，目前涉及电动车的交通事故呈快速上升趋势。总之，合理确定机动车的范围，不仅要符合该险种的保险原理，更要符合中国国情。

　　二、受害第三者的范围问题

　　对于受害第三者的范围如何界定，尽管目前有关法律没有明确的规定，但是根据机动车交通事故责任强制保险条例第三条所规定的“本条例所称机动车交通事故责任强制保险，是指由保险公司对被保险机动车发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险”的内容中可以推论，即受害第三者是指道路交通事故发生时机动车车载人员和被保险人以外的受害人。该条例第四十二条规定：“交强险合同中的被保险人是指投保人及其允许的合法驾驶人”。对第四十二条进行分析，这里所指的驾驶员的构成要件有二，一为投保人的允许，允许有默示的，如其家人用车则视为允许，除非明示反对；也有明示的允许，如与驾驶员为租赁或雇佣关系。二为驾驶员的资格合法，即应当取得驾驶执照，但是如果车是未经允许被偷开或驾驶员无合法执照则另当别论。

　　目前世界各国各地区几乎无一例外地将被保险人和驾驶员排除在了受害第三者的范围之外，但对于第三者范围的细节界定上，总的趋势是扩大第三者的范围。日本法中的第三者在司法实践中形成的概念是指对车辆运行起直接、关键、显著、具体的支配性影响并因之获得其支配利益的车辆运行供用者之外的人。该第三者可以“包括行人、其他车辆上的受害人、事故当时未驾驶事故车的驾驶者或辅助驾驶者、同乘的家属、好意同乘者以及对运行起间接的、潜在的支配影响的共同运行供用者等”。[4]可见日本司法当中的第三者范围相当宽，这与日本是世界上汽车生产和使用首屈一指的国情相符合。我国台湾地区就该险种中的第三者尽可能采取广义的理解，几乎包括除被保险人和驾驶员之外的所有人。与日本相似，英国有关法律仅将驾驶员排除在第三者范围之外，将除司乘人员之外的乘客也列入了第三者范围之内。在法国、葡萄牙、北欧诸国等均已规定所有乘客可就其因交通安全事故遭受的人身伤害获得保险损害赔偿。

　　我国现行法律对于第三者的范围规定采取的是狭义上的概念，不利于对受害第三者的保护。笔者认为，对受害第三者的范围做广义上的解释是完善机动车第三者强制责任保险制度的解决之道，关键是要解决两类人的道路交通安全保护问题，一是车载乘客，二是被保险人及驾驶人。首先，目前我国法律将车载乘客拒之于该险种保护的大门之外，显然是不合理的。因为近些年每年我国交通事故伤亡人数均在10万以上，其中乘客占25%左右。这是一个庞大的数目，如果该险种对这部分自始至终都不直接影响车辆运行的、实际意义上的第三者的合法权益忽视的话，不符合立法的宗旨。机动车交通事故责任强制保险条例第五次修改稿中曾明确规定：“客运出租汽车和从事营业性公路带履的机动车乘客责任强制保险适用本条例。”但最终未被采纳。笔者认为，应将车载乘客纳入受害第三者的范围，主要理由在于：第一，生命至上原则。每年数万人的健康与生命因交通事故而丧失，而其中投保商业险的少之又少，为保护生命，有必要将乘客列为第三者。第二，保险公司性质上多为国有企业，强制举办该险种也是其社会责任的体现。第三，商业险的赔付额度通常较低，且参保率低，除了商业客运以外的乘客很少参保，所以只有通过该险种才可以最有效地化解风险。

　　其次，对于第二类被保险人及驾驶人，被保险人、驾驶人和受害第三者的范围是一个此消彼长的动态关系，对被保险人与驾驶人的解释过宽会导致对受害第三者范围的认定过窄，这使得我国的道路交通安全保障体系残缺不整。所以笔者建议在机动车交通事故责任强制保险条例中重新修正被保险人和驾驶人的概念，并同时增加第三者的概念，其认定的指导思想是对被保险人采取严格的狭义认定，对第三者采取尽可能宽松的广义认定，而对保险公司在其相关业务确实严重亏损时可由国家给予一定的财政补贴，以稳定保险公司承保的信心与积极性。笔者认为，可以参照日本的做法认定第三者，即包括车外人员、其他车辆上的受害人、事故当时未驾驶事故车的驾驶者或辅助驾驶者、同乘的家属、好意同乘者，以及对运行起间接的、潜在的对车辆运行不起决定性影响的人等，驾驶员的概念仅限定在直接操作车辆的有驾驶资格的人即可。

　　三、受害第三者的直接请求权问题

　　目前，我国法律对是否承认受害第三者的直接请求权采取了回避的态度，具体见于机动车交通事故责任强制保险条例第二十八条与第三十一条。第二十八规定：“被保险机动车发生道路交通事故的，由被保险人向保险公司申请赔偿保险金”。该条仅规定了赔偿保险金的申请应由被保险人来完成，如果将该条理解为强制性规范，则明确排除了受害第三者的直接请求权；如果将该条理解为指导性规范，则受害第三者的直接请求权未被明确否认。第三十一条规定：“保险公司可以向被保险人赔偿保险金，也可以直接向受害人赔偿保险金”，赋予了保险公司直接赔付对象的选择权。而于2009年修订的保险法第六十五条明确规定：“保险人对责任保险的被保险人给第三者造成的损害，可以依照法律的规定或者合同的约定，直接向该第三者赔偿保险金。责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人对第三者应负的赔偿责任确定的，根据被保险人的请求，保险人应当直接向该第三者赔偿保险金。被保险人怠于请求的，第三者有权就其应获赔偿部分直接向保险人请求赔偿保险金”。该条有限度地承认了受害第三者的直接请求权，但是附加了较为严格的条件，即以被保险人请求为原则，以受害第三者请求为例外，条件是被保险人在条件成熟时怠于请求。在合同法原理上，这属于代位权的行使。当然，也有观点认为：“通过对我国道路交通安全法第七十六条第一款规定的‘机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿’进行法律上的文义解释和目的解释，可以推出该条实际已经赋予了第三者直接请求权”。[5]

　　然而，具体到法律的操作层面，作为承保方的保险公司却不承认受害第三者的直接请求权，目前我国保险企业仍然统一执行由保监会制定的机动车辆保险条款。依据该条款的规定，直接请求权仅被赋予被保险人，保险公司可以直接向其支付赔款，如果直接向受害第三者赔付，则须征得被保险人的同意，总之受害第三者不得直接向保险人请求支付赔款。究其原因有二：第一，从保险公司的角度说，在赔付纠纷诉讼中，如果法律赋予受害第三者直接请求权，那么该第三者就可以绕过被保险人直接起诉保险公司，使得保险公司在诉讼过程中要担负全部防御责任，这样会让保险公司被迫直接卷入更多的民事赔偿纠纷之中。如果不提高保险费率，那么就会使其经营成本剧增，如果提高保险费率，那么又将加重投保人的投保压力，社会效益很难实现。第二，从受害第三者的角度说，以弱势受害第三者的绵薄之力直接对抗经济实力与社会能量均处强势的保险公司，大有以卵击石之意，这样的一个实际上的不平衡会使受害第三者在诉讼中增加败诉的概率。所以，我国基于此才不赋予受害第三者直接请求权。

　　笔者认为，这些理由是站不住脚的。首先，认为赋予受害第三者直接请求权会加重保险公司的负担这一说法是片面的。保险公司多为大型国有企业，其经济实力雄厚，本身就肩负有服务国计民生的责任，这些负担对这些保险公司而言，应处在其承受范围之内。再者，认为享有直接请求权的第三者去对抗保险公司是以卵击石则更加错误，因为，如果不事先赋予权利，则更无争取和保卫权利之必要，何况民众维权意识渐增。所以，笔者从机动车第三者强制责任保险合同的利他性特征出发，认为有必要建立受害第三者直接请求权制度，其意义有如下几个方面：首先，承认该制度有助于将保险公司的赔偿程序化繁为简，从而提高理赔效率，使受害第三者的损失得到及时的弥补。道路交通安全事故发生后，保险公司仅要求被保险人出具各种繁多的证明材料，逐一审核之后才理赔，并通常将有关款项直接支付给被保险人，最后由被保险人将所获款项支付给受害第三者。受害第三者获得款项的过程要经历各种审查的漫长的转移支付。由于保险公司出于自保，任何一个环节上的材料都可能被认为不合要求以待补齐，所以理赔过程非常漫长。另外，由于采用转移支付模式，使得支付未必透明，如果被保险人恶意转移赔偿金，则受害第三者的损失将无法获得及时赔偿的风险增加。因此，赋予受害第三者直接请求权才是其解决之道。其次，依照现行法律，被保险人与保险公司就赔偿金额方面产生异议并发生诉讼时，受害第三者只能作为第三人参加诉讼，这对受害第三者的保护是不利的。因此赋予受害第三者直接请求权，可以使三方参与的诉讼变为两方参与的诉讼，受害第三者诉讼地位的转变将有利于其利益保护。由于对道路交通安全事故的认定的后果在理赔中往往只发生在被保险人和保险公司之间，受害第三者对认定结论和赔付金额往往持不同意见，如果无法和解则只有通过诉讼。此时，如果受害第三者享有直接请求权，那么保险公司的诉讼主体就当然适格，这样将三方的利益纠葛转化为双方的利益纠葛，有助于纠纷的合理快速解决，所以有必要赋予受害第三者直接请求权。

　　因此，笔者建议，将来道路交通安全法和机动车交通事故责任强制保险条例修订时应当肯定第三者的直接请求权，条文应明确规定为：“被保险机动车发生道路交通事故的，由被保险人或者受害人向保险公司申请赔偿保险金。保险公司应当直接向受害人赔偿保险金”。同时，做好配套条文的准备工作，如规定由被保险人向受害第三者及时转交全部证明材料等协助义务，以及要把保险公司的对第三者的抗辩内容限制在一定的合理范围之内的内容等，只有这样才能保障第三者直接请求权的顺利实现。

　　实践中有些法院在交通事故人身损害赔偿案件中判决保险公司直接向受害第三者赔偿损失，其主要依据是保险法第五十条的规定，保险公司可以根据法律和保险合同的约定直接向受害人进行赔付。继保险法之后从道路交通安全法第七十六条的规定也可推出第三者强制责任险中保险公司直接向受害人进行赔付的结论。该法从立法角度对保险法第五十条有关保险公司可以根据法律直接向受害人赔偿的规定进行了法律解释，将保险法的规定进一步细化，以方便操作。必须指出，目前我国尚未在立法上统一第三者责任强制保险，作为过渡时期的权宜之计，中国保险监督管理委员会于2004年4月26日发布的关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知中指出：“中国保监会正积极配合国务院法制办开展机动车第三者责任强制保险条例（草案）的起草和研究论证工作”，明确要求各保险公司“暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行道路交通安全法中强制三者险的有关规定和要求，待正式统一的规定出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施。”保险公司应当依照该通知精神，直接向机动车交通事故中的受害人承担道路交通安全法所规定的赔偿责任。过渡时期过去之后，2006年7月1日由国务院发布了机动车交通事故责任强制保险条例，但该条例对是否承认受害第三者的直接请求权采取了回避的态度。

　　四、受害第三者救助基金制度

　　道路交通安全法的第七十五条原则规定了受害第三者救助基金制度：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。侵权责任法第五十三条也规定：“机动车驾驶人发生交通事故后逃逸，该机动车参加强制保险的，由保险公司在机动车强制保险责任限额范围内予以赔偿；机动车不明或者该机动车未参加强制保险，需要支付被侵权人人身伤亡的抢救、丧葬等费用的，由道路交通事故社会救助基金垫付。道路交通事故社会救助基金垫付后，其管理机构有权向交通事故责任人追偿。”从道路交通安全法第七十五条和侵权责任法第五十三条的规定不难发现该制度的基本特征：第一是对象特殊，仅适用于未投保、逃逸的机动车或机动车不明。第二是救助范围较窄，仅指人身损失而不包括财产损失。第三是与机动车第三者强制责任保险相辅相成，目的一致，受害第三者救助基金管理方享有对侵害方的代位求偿权。而对于该救助基金的性质和功能，笔者可以做如下分析：从以人为本的角度讲，绝不可待各方责任明确后才付费实施救助，所以这里的紧急救助费用支付是为了解燃眉之急，发生在责任认定前，与责任最终分配无关；这种救助金支付方式实质上是本着人道主义和救死扶伤的精神，由保险公司或受害第三者救助基金先行垫付费用的做法，不能理解为是保险公司的一种责任方式。所以受害者救助基金制度法律性质是对机动车第三者强制责任保险所无法涵盖的对受害第三者保护的一种弥补机制，这种弥补责任并非践行保险合同义务本身，而仅仅是国家出于公共利益、制定公共政策之考虑，进而实现该制度的社会福利与保障功能。

　　我国道路交通安全法第七十五条和侵权责任法第五十三条对救助基金制度只是作了原则性的规定，而机动车交通事故强制责任保险条例第二十四条、第二十五条虽然分别谈到了救助基金的职能和来源，但是规定仍然非常笼统，操作性不强，笔者认为应当在综合考虑我国国情和借鉴国外经验的基础上进行完善：第一，为救助基金广开财源。机动车交通事故强制责任保险条例第二十五条规定：“救助基金的来源包括：按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；救助基金孳息；其他资金。”总体来说，我国的救助基金的来源仍然较窄，需要进一步拓宽。尽管有其他资金一项作为兜底条款，但由于没有具体的标准而难以操作。笔者认为，以其他资金一项作为兜底条款必须保留，但应在该项之前作进一步列举细化，增强法条本身的可操作性，以体现救助基金容纳范围的多元性。笔者建议增加如下几项：首先，受害第三者死亡且无人继承的强制保险赔款。其次，社会捐赠。再次，从燃油税中按一定比例提取一定的资金，因为耗油量、燃油税、机动车事故发生率三者成正比例。最后，罚没款项，即对未依法投保机动车第三者强制责任保险的机动车所有人、实际控制人的罚款、对拍卖车辆牌照所得的成交款和交通违法罚款等均可纳入受害第三者救助基金。第二，完善救助基金的运作管理。首先，设立有效的管理机构，在社会保障体系的框架下成立类似于英国汽车保险人局的有关部门，统一管理全国的受害第三者救助基金。其次，可采取委托经营的模式，即要求保险公司办理机动车第三者强制责任保险业务的同时代收该项费用。再次，完善有关立法的内容，在修改道路交通安全法和机动车交通事故强制责任保险条例时，在原则性条文之下作出具体的操作性规定。




【作者简介】
钟良生，单位为江西省宜春市中级人民法院。


【注释】
[1]中国保险学会：《中国保险百科全书》，中国大百科全书出版社2002年版，第282页。
[2]江朝国：《强制汽车责任保险法》，智胜文化事业有限公司1999年版，第57-62页。
[3]栗芳：《机动车辆保险制度与费率》，上海科技教育出版社2005年版，第21页。
[4]王书江译：《日本民法典》，中国公安大学出版社1999年版，第361页。
[5]李寿双、郭文昌：“机动车第三者责任强制保险的制度研究”，载《保险研究》2005年第8期。