消除儿童乞讨需针对性综合治理——基于比较法的经验

【出处】《东方法学》2011年第2期
【摘要】导致儿童从事乞讨的原因是复杂的。因此，在选择解决儿童乞讨问题的对策之前，应先探究迫使儿童走向街头的具体原因。如果政府想更有效地解决乞讨问题，就必须关注和区分乞讨者的年龄结构。有效的乞讨规制政策（法律）必须对成年和未成年乞讨者加以必要的区分。如果拐卖儿童犯罪的确是导致我国儿童乞讨现象的主因之一的话，那么政府就必须动员足够的执法力量“斩草除根”。同时，应当善于动员各种社会力量，使全社会共同关心、共同解决儿童乞讨问题。在通过“打拐”切断儿童乞丐的滋生土壤之后，政府应当专注于规劝仍然在街头从事乞讨的未成年人，并且通过各种方式帮助他们重新回归社会。儿童福利应当成为政府政策侧重点所在。
【关键词】儿童乞讨；拐卖儿童犯罪；打拐；流浪儿童救助
【写作年份】2011年


【正文】

　　今年1月26日，由于建嵘教授发起的“随手拍照解救乞讨儿童”行动再一次将乞讨问题推到了公众和决策者的面前。[1]所不同的是，此次引起我们注目的不再是收容遣送制度，而是逼迫一些未成年人走上街头的拐卖儿童犯罪现象。正是拐卖儿童犯罪非人道的一面，使我们开始反思将乞讨单纯视为基于个人选择的权利观，并追问这种行为和生存状态究竟是不是自由选择的结果。解决问题，重在对策。本文试图从比较法的角度为我国有效控制、甚至消除儿童乞讨现象提供一些可供借鉴的经验。

　　一、找准对策，须先探究原因

　　在世界各国，导致儿童从事乞讨的原因是复杂的。因此，在选择解决儿童乞讨问题的对策之前，我们必须先探究迫使儿童走向街头的具体原因，以便对症下药、药到病除。在不同的国家和地区，导致儿童乞讨的原因也各不相同。家庭贫困、战乱、拐卖儿童犯罪、家庭暴力等都有可能迫使未成年人流落街头。例如，在一些饱受战争困扰的国家，儿童不得不通过乞讨为维持生计。[2]在印度，每年约有44000名儿童被人拐卖失踪，最终仅有25%的人被找到；而剩下的75%中有很多最终被乞讨犯罪团伙所控制。[3]据统计，在泰国首都曼谷从事乞讨的大多数柬埔寨儿童既非为了躲避战乱，也非被人拐卖，更不受犯罪团伙的控制，他们大多是随着家人、亲戚到曼谷依靠乞讨赚钱的。[4]在塞内加尔和尼日利亚，不少在学校就读的儿童则由于学校经费不足而被教师逼迫上街乞讨。[5]

　　在发生战乱的国家，试图通过整顿治安的方式解决儿童乞讨问题很难收到成效。同理，在印度，如果政府仅仅通过街头行动规范乞讨行为很可能被斥为舍本逐末。对于曼谷街头的柬埔寨儿童而言，由于行乞收入可观，任何意在驱使他们放弃这种生活的努力都将面临巨大的挑战。如果政府将这些儿童遣送回其家乡，不久之后他们将会重新出现在街头。如果劝说当地居民不要捐款，又很可能危及那些被拐卖的乞讨儿童的生存状态。[6]

　　因此，我们应当切忌病急乱投医，而应当在准确定位导致儿童乞讨的诱因的基础上设计切实有效的对策。

　　二、长幼有别，切不可笼统规制

　　与其他职业、群体一样，乞讨者也是一个非常复杂、多元的群体。他们当中有失业者，也有将乞讨当作第二职业的人；有无家可归者，[7]也有住豪宅的人；[8]有以乞讨为乐的人，也有出于宗教信仰而从事乞讨的人。

　　对于政府而言，这些多元化的背景可能不足以对其政策的制定产生实质的影响。但是，如果政府想更有效地解决乞讨问题，就必须关注和区分乞讨者的年龄结构。有效的乞讨规制政策（法律）必须对成年和未成年乞讨者加以必要的区分。与成年乞讨者相比，绝大多数未成年乞讨者都是被迫走上街头的。因此，政府切不可将未成年乞讨者视为一个具有理性判断能力且具备自我选择机会的成年人。

　　然而遗憾的是，在有的国家，一些政府并没有适当地区分成年乞丐和未成年乞丐。例如，在美国，几乎所有保留乞讨规制立法的州和市镇政府均未尝试对成年乞丐与未成年乞丐“分而治之”。无论是设定（乞讨）时间、地点、方式的限制，还是设立乞讨许可制度，政府似乎都推定乞讨者一定是成年人，并且将规制的着眼点定位在乞讨行为上。加拿大的安大略省1999年制定的《街道法》也是承袭这样的风格。[9]

　　将未成年乞丐等同成年乞丐对待无可避免地将乞讨简化为个人在公共场合的行为规范问题——治安问题，它完全忽视了迫使未成年人乞讨背后的原因（如拐卖人口犯罪、家庭贫困、辍学等）。因此，这样的规制方法不仅不可能有效控制和根除儿童乞讨现象，而且很可能危及这些未成年人的生存。

　　三、打击拐卖，势在必行

　　如果我们确信拐卖儿童犯罪的确是导致我国儿童乞讨现象的主因之一的话，那么政府就必须动员足够的执法力量“斩草除根”。

　　在这一方面，印度政府为我们提供了前车之鉴。在印度，人口拐卖非常猖獗，而且往往受一些犯罪集团的控制。被拐卖儿童也往往成为乞讨犯罪集团的成员。据统计，整个印度有30万未成年乞丐。与我国某些地区的情况相似，印度的乞讨犯罪集团有时也通过残害未成年人的身体博取市民和路人的同情心。[10]然而，长期以来，印度政府并未采取果断地措施遏制贩卖人口的蔓延。一些地方政府也仅仅是不痛不痒地制定规制乞讨行为方面的法律。[11]在电影《贫民窟的百万富翁》公映之后，儿童乞丐现象备受关注，印度政府也面临着越来越大的国际舆论压力。为此，辛格总理下令调查孟买的乞丐犯罪集团。[12]但调查并没有产生预期的结果。形势所迫，新德里市的社会福利部于2009年发起了全市范围的运动，旨在减少该市的乞丐数量。政府官员号召市民在发现未成年乞丐时拨打热线电话，而不是向他们施舍。但由于执行环节责任不到位，该项措施的效果并不佳。[13]目前，印度仍然没有有效解决拐卖人口以及儿童乞讨这两大沉疴。

　　在全球范围内，贩卖人口已经成为一个利润丰厚的产业。它是目前全球发展最为迅速的犯罪产业，成为继毒品贸易之后与武器贸易并列的第二大犯罪产业，[14]其年均市场规模达到了425亿美元这一惊人的数目。[15]贩卖人口行为已被《联合国儿童权利公约》[16]以及《关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为议定书》（即《巴勒莫议定书》）所禁止。

　　作为《联合国权利公约》和《巴勒莫议定书》的签署国，我国政府应当切实地负起责任，切实保障儿童的身心健康和人身安全。[17]如果我国各级政府能够负起责任，持续地遏制拐卖儿童的犯罪活动，那么，城市街头上很可能了少了许多磕头的稚童，而教室里将会多出一些求知的目光。

　　四、标本兼治，综合治理

　　外国的经验告诉我们，“标本兼治、综合治理”往往是更为理想的政策选项，政府应当善于动员各种社会力量，使全社会共同关心、共同解决儿童乞讨问题。当尼日利亚政府为儿童乞讨问题一筹莫展的时候，塞内加尔政府却非常巧妙地予以化解。面对同样的问题，塞内加尔政府巧妙地通过借助伊斯兰教领袖的力量来减少儿童乞讨现象。政府动员宗教领袖在大众媒体谴责这种行为。因为这种行为不仅侵犯儿童权利，而且也违背了宗教教义。[18]

　　在通过“打拐”切断儿童乞丐的滋生土壤之后，政府应当专注于规劝仍然在街头从事乞讨的未成年人，并且通过各种方式帮助他们重新回归社会。儿童福利应当成为政府政策侧重点所在。政府应当通过加大社会福利领域的投入，使未成年乞讨者比较顺利地回归社会、回归同龄人的生活模式。心理抚慰、基本生活保障、教育、医疗保障样样都不能缺失。否则，一些儿童将很可能被迫“重操旧业”。

　　在这些方面，不少外国政府已经为我们提供了有益的经验。例如，2010年，南非政府为流落街头的儿童以及未成年乞讨者提供住处，工作人员走上街头劝说未成年人接受政府的帮助。[19]今年年初，孟买市政府妇女儿童福利部等部门在非政府组织的帮助下再次发起拯救未成年乞丐行动。他们将把未成年乞丐送进政府的遣送所接受安置。[20]同时，政府将为这些儿童提供食物、医疗服务和教育。此外，美国国会2000年制定的《人口贩卖受害者保护法》的一些措施也值得我们借鉴。该法为人口贩卖受害者提供了多种重返社会所需的资源，包括：提供就业技能培训、投入资金促使未成年人留在学校接受教育、教育公众人口贩卖的危险、通过提供资金鼓励非政府组织的参与。

　　只有当政府有能力、也愿意让乞讨儿童毫无顾虑地回归家庭、回归课堂，包括“打拐”在内的其他措施才能发挥更大的效用。

　　五、结语

　　儿童乞讨现象的存在尽管有其复杂的社会原因，但不可否认的是，政府在一些管理环节上的疏漏间接地为该现象的存在提供了必要的土壤。在任何一个社会中，未成年人都不应当出现在街头，通过乞讨维持生存。政府不仅必须通过完善治安管理和刑事司法制度避免儿童受胁迫乞讨的现象，而且也应当通过加大投入保障和改善民生从根本上杜绝儿童乞讨现象的出现。以人为本的第一要义应当是以国家的未来———未成年人为本。如果忽略了这个群体，再大的发展成就也无法使我国成为令友邦世人肃然起敬的强国。




【作者简介】
林彦，单位为上海交通大学凯原法学院副教授。


【注释】
[1]于建嵘教授的倡议不仅在短短5天之内受到近万名网友的关注，而且也引起公安部打拐办主任陈士渠的注意。参见王卡拉：《于建嵘开微博寻乞讨儿童 受到公安部打拐办关注》，《新京报》2011年2月1日。3月9日，民政部副部长窦玉沛表示，温家宝总理已责成民政部对流浪儿童救助问题要抓紧研究，提出意见，并向国务院作专题汇报。参见王亦君：《民政部副部长窦玉沛：残害流浪乞讨儿童将严打》，《中国青年报》2011年3月9日。
[2]在阿富汗首都喀布尔，大约有5-6万名儿童上街乞讨或者叫卖。参见Sardar Ahmad, Kabul's Beggar Children Working the Streets,载
//www.rawa.org/temp/runews/2007/06/09/kabul-s-beggar-children-working-the-streets.html 2011年3月2日。
3]载//policytraccc.gmu.edu/resources/publications/studentforum/Durham_BeggarMafia.pdf, 2011年3月2日。
[4]The UN Inter-Agency Project to Combat Human Trafficking in the Greater Mekong Sub-Region （UNIAP）, The Nature and Scopeof the Foreign Child Beggar Issue（especially as related to Cambodian Child Beggars）in Bangkok, 载www.friendsinternational.org/resources/thailand/UNAIPReport.pdf, 2011年2月25日。
[5]See Child Beggars of Nigeria's Koranic Schools, 载//news.bbc.co.uk/2/hi/africa/7796109.stm, 2011年3月2日。Child Beggars:Senegal Turns to Islam, 载//www.news24.com/Africa/News/Child-beggars-Senegal-turns-to-Islam-20110114, 2011 年2月25日。
[6]The UN Inter-Agency Project to Combat Human Trafficking in the Greater Mekong Sub-Region （UNIAP）, The Nature and Scopeof the Foreign Child Beggar Issue（especially as related to Cambodian Child Beggars）in Bangkok, 载www.friendsinternational.org/resources/thailand/UNAIPReport.pdf, 2011年2月25日。
[7]根据美国一位学者的调查，大约90%的乞丐是无家可归者。参见“Vicki Haddock, Some Beggars Choose Hard-core MarketingStrategies”，载//projects.is.asu.edu/pipermail/hpn/2001July/004249.html, 2005年2月18日。
[8]一位负责调查一个乞讨家庭的记者发现这家人开着好车，并且住在一个富人区里的一幢豪宅里。他们每周的乞讨收入竟然达到数千美元。参见“Are the‘Homeless’Helpless?”，载//www.mindspring.com/~renewal/Homeless.html, 2005年2月18日。
[9]载//www.elaws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_99s08_e.htm，2011年3月2日。
[10]最令人触目惊心的是，2006年有报道称，一些利欲熏心的医生提出只要200美元就可以为乞讨犯罪集团将其成员的手脚切掉。载//news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/5231022.stm ，2011年3月2日。
[11]例如，孟买曾于1959年制定了禁止乞讨的法律。但是，该法的实施效果很不理想。参见Jalees Andrabi,“Beggar Mafia Thriveson Lost Children”载//www.thenational.ae/news/worldwide/south-asia/beggar-mafia-thrives-on-lost-children，2011年3月2日。
[12]Naomi Canton,“PM Orders Probe into Child Beggar Mafia”，载//www.hindustantimes.com/PM-orders-probe-into-child-beggar-mafia/Article1-395843.aspx 2011年3月2日。
[13]“New Delhi Tries to Reduce Child Beggars”, 载//www.voanews.com/english/news/a-13-2009-02-20-voa32-68811467.html，2011年3月2日。
[14]载//www.acf.hhs.gov/trafficking/ ，2011年3月2日。
[15]载//www.nytimes.com/marketing/iht/search/?iht ，2011年3月2日。
[16]《联合国儿童权利公约》第35条规定“：缔约国应采取一切适当的国家、双边和多边措施，以防止未任何目的或以任何形式诱拐、买卖或贩运儿童。”
[17]值得关注的是，今年1月1日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于限令拐卖妇女儿童犯罪人员投案自首的通告》，加大对拐卖妇女儿童犯罪的打击力度。然而，运动式的执法能否转化为日常的执法行为将是检验“打拐”效果的一个重要标准。
[18]“Child Beggars: Senegal Turns to Islam”，载//www.news24.com/Africa/News/Child-beggars-Senegal-turns-to-Islam-20110114，2011年3月2日。
[19]“South Africa's Street Children, Child Beggars to Be Provided Government Shelter”，载//www.thaindian.com/newsportal/health/
south-africas-street-children-child-beggars-to-be-provided-government-shelter_100412805.html，2011年3月2日。
[20]“Maharashtra Govt to Re-launch Drive to Rescue Child Beggars in Mumbai”，载//www.dnaindia.com/mumbai/report_maharashtra-govt-to-re-launch-drive-to-rescue-child-beggars-in-mumbai_1494452 ，2011年3月2日。