美国行政诉讼的证明标准及其适用（上）

【出处】《法商研究》2011年第4期
【摘要】美国行政诉讼中有三个证明标准：实质证据标准，专断、反复无常标准和重新审理标准，其选择适用遵循一种“二分法”的司法逻辑。但是，在２０世纪７０年代后遭遇到混合问题和事实问题的多样性等难题之后，美国行政诉讼证明标准出现了汇合的发展趋势。美国经验对我国的启示在于：有助于为我国行政诉讼证明标准的构建提供制度框架，并划定法官自由心证的适用范围；有助于防止法官混淆法律问题和事实问题；有助于为我国行政诉讼证明标准的差别适用提供新的区分标准；有助于我国法官在司法审查实践中进行自由心证提供一套可供参照的思维程式。
【关键词】行政诉讼；证明标准；法律问题；事实判断
【写作年份】2011年


【正文】

　　一、引言

　　证明标准是指衡量证明主体的证明活动是否达到证明要求以及具体达到何种程度的准则和标尺。

　　“证明标准是证据制度的核心和灵魂。一种证据制度如果没有一个证明标准，它就失去了个性，因而也失去了影响。”[1]最高人民法院于2002年颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》恰恰是这样一个没有“个性”的证据制度。[2]因此，如何构建我国行政诉讼的证明标准必然成为行政法学界讨论的热点问题。当下，我国行政法学界已经取得普遍共识的是：我国行政诉讼应当建构一个多元的、差别适用的证明标准体系。“多元”即意味着存在两个或两个以上宽严不一的证明标准可供人民法院选择，“差别适用”即意味着人民法院应依据具体案件的不同性质及对当事人权益影响的大小来具体选择证明标准。[3]

　　诚若斯，则多元证明标准之间的选择适用是确保证明标准发挥实效的技术支持，是发现法律真实进而实现裁判正义的制度保障，是构建我国行政诉讼证明标准体系难以回避的根本问题。笔者在此将致力于揭示美国行政诉讼中证明标准内涵的变迁，并探寻其三个证明标准之间的相互区别，梳理其不同情形下差别适用的具体方法，以期为我国行政诉讼多元化证明标准体系的建构提供一种制度背景和知识来源。

　　二、三标准：美国行政诉讼证明标准的多元化

　　美国行政诉讼的证明标准非常复杂，其概念表述也存在许多差异。有的学者从美国行政诉讼判例出发来概括证明标准，一般将其总结为“可定案证据标准”和“清楚的、明确的、令人信服的证明标准”。[4]然而，美国现、当代大多数的公法学者更多的是立足于《联邦行政程序法》的有关规定来理解其证明标准。美国《联邦行政程序法》第７０６条规定了美国联邦法院进行司法审查的一般标准，其功能在于用来确定行政机构行为、裁定和结论合法或不合法和是否撤销。该条规定：“对当事人提出的主张，在判决范围内，审查法院应当决定全部有关的法律问题，解释宪法和法律条文的规定，并且决定行政行为表示的意义或者适用。法院应确定行政行为是否存在下列情形：（1）专断、反复无常或滥用自由裁量权，或者其他不符合法律的情形；（2）违反宪法的权利、权力、特权或者豁免；（3）超越法定的管辖权、权力或者限制，或者没有法定的权利；（4）没有遵守法律要求的程序；（5）适用本编第556条和第557条规定的案件，或者法律规定的其他依据行政机关的听证记录审理的案件，没有实质性的证据支持；或者（6）没有事实的根据，已经达到必须由法院重新审理事实的程度。”美国公法学界普遍认为这一条文规定了美国行政诉讼的三个证明标准：即第（5）项为实质证据标准，第（1）项为专断、反复无常标准，第（6）项为重新审理标准。[5]基于这些共识，笔者将依次阐明其要义。下面分述之。

　　（一）实质证据标准

　　1．实质证据标准之源流。实质证据这个概念作为对行政机关事实判断的审查基础，在《联邦行政程序法》颁布之前就已经存在。1912年，美国联邦最高法院维持了州际商业委员会的一个决定，[6]并在判决书中明确指出法院对行政机关事实判断的审查不应超过“是否被实质证据所支持”这个界限。此后，“实质证据”成为审查事实问题的主要标准。1914年颁布的《联邦贸易委员会法》明确界定了这一概念，指出行政机关的事实判断如果有实质的证据支持，那么就具有说服力。1946年颁布的《联邦行政程序法》则对这一标准作了比较集中的规定，自此实质证据成为对行政机关依照正式程序所作行为（即审判式裁决）进行司法审查的标准。[7]而在1951年的“通用照相机公司诉国家劳动关系委员会案”[8]中，联邦最高法院接受了弗兰克福特法官的意见，据此阐释了实质证据的含义。[9]在20世纪70年代，美国法律开始大量地明确规定这一标准，并将其扩展到对行政机关依据非正式程序所作的行为的审查。[10]现在，无论是行政机关依据正式程序做出的行为或裁决，还是依据非正式程序做出的行为或裁决，都可以适用这一证明标准。?

　　2．实质证据标准之内涵。关于什么样的证据是“实质”的，美国法律虽然没有明确的规定，但美国法院已经通过判例发展出许多细致的标准。这主要包括三种类型：（1）明显错误标准。从其精神本源来看，美国行政诉讼中的实质证据标准源于普通法中的上诉审程序，类似于《联邦民事诉讼规则》中主导上诉审的明显错误规则。在上诉审中，下级法院对事实问题的裁定必须正确，不能出现明显错误，否则上级法院可以撤销下级法院的裁定，代之以自己的判断，即“只要一项事实存在‘明显错误’，尽管有其他证据支持，审理法院在综合全部证据的基础上也只能确定地做出一种判定，即错误必然发生了”。这一理解同样适用于实质证据标准。（2）“干草堆中寻针”标准。在《联邦行政程序法》制定之前，这一标准的主要功能在于支持行政机关的事实判断，并不能发挥控制行政机关滥用权力的功能。所以，其标准非常宽松，只要在整个如同“干草堆”庞大的事实判断中能够搜寻到“一根针”大小的证据来支持就足以支持行政机关的判断。但是，随着《联邦行政程序法》的制定和之后相关判例的发展，这种微量审查标准很快被摒弃。（3）理性人标准。在上述“通用照相机公司诉国家劳动关系委员会案”中，弗兰克福特法官细致地阐释了这一标准。他认为，“实质证据”不仅仅是一种微量审查，而是“此类相关证据充分以致一个理性的人可以接受认为充分而足以支持这一结论”。瑏?瑤自此以后，这一论断成为对“实质证据”标准最为普遍的阐释。

　　3．实质证据标准之辨析。实质证据标准的审查体现了法院对行政机关保持相当的尊重，是司法权与

　　行政权分权的界线之所在，法院不是简单地依据证据的证明力来替代行政机关做出判断。具体而言，对于法律问题，法院有最终的判断权，对于行政机关的解释可以替代；而对于事实问题，法院只能进行监督，无权替代。从美国公法学界已经形成共识的理性人标准来看，它实际上比明显的错误标准更加宽松，比《联邦行政程序法》第706条第（6）项规定的“没有事实根据”标准更加严格。瑏?瑥此外，实质证据标准绝对不能等同于所谓的优势证据标准。瑏瑦?优势证据标准主要是行政机关在行政程序中对事实判断所采取的内心确信的标准，体现为行政权与公民权之间的关系；而实质证据标准主要是司法机关对行政机关的事实判断进行审查所采用的证明标准，体现为司法权与行政权之间的关系。简而言之，前者是行政官员自由心证的标准，后者是法官自由心证的标准。而前者成立的事实，未必能够被后者所认同。

　　（二）专断、反复无常标准

　　1．专断、反复无常标准之源流。美国《联邦行政程序法》第706条第（1）项规定的专断反复无常标准实际上有三个词：即专断、反复无常、滥用裁量权。在最原初的意义上，这三个词不具有独立的意义。在历史上，专断和反复无常这个词是结合在一起用来描写那些违宪的法律，因为这些法律未经正当法律程序即剥夺个人的自由或财产。?瑏瑧美国联邦最高法院关于这一标准含义的阐释主要体现在1971年的“公民保护奥弗顿公园诉沃尔普案”?瑏瑨之中。在这个所谓的美国第一个现代行政法案件中，联邦最高法院以一种全新的方式来描绘专断和反复无常标准。在该案中，法律禁止联邦高速公路管理局为任何一条通过公共公园的高速路提供资金拨款，除非不存在任何可行而且更经济的利用该土地的替代办法。联邦最高法院将专断和反复无常标准的要求描述为“一种实质性的探寻”，“一种彻底的，探究式的深度审查，并且搜寻和仔细寻求事实”。?瑏瑩在这种标准之下，法院必须审查“行政机关的决定是否考虑了与其相关的因素，是否有明显的判断错误”。瑐?瑠自此之后，相关考虑和明显错误成为这一标准最核心的内涵。不过，学者们的观点则在此基础上有一定扩展，还包含了不正当的目的、不遵守自己的先例和诺言，显失公平的严厉制裁和不合理的延迟等要求。专断、反复无常标准的适用范围非常广泛。最初，它主要用以审查行政机关依非正式程序做出的决定，主要针对其中的事实判断；现在，这一标准也适用于审查行政机关行使自由裁量权时的选择是否合理。因此，法院通常把这一标准作为审查行政机关行使自由裁量权的标准。瑐瑢?

　　2．专断、反复无常标准之内涵。从这一标准的历史源流可以看到，其内涵大致包含以下六个方面的内容：（1）违反正当法律程序。如果没有可能的合理性基础让人相信行政机关提出了一种合法化的政府利益，法院就不能认可行政机关的行为合乎宪法。而这种合理性基础就是一种正当的法律程序，这就是这一标准的历史含义，也是美国《联邦行政程序法》最初的起草意图。瑐瑣（2）不考虑相关因素。如果行政机关没有考虑相关因素，则被认为不可能找到更加经济的替代办法。（3）存在明显错误。总体上，如果发现行政机关的行为具有一个合理性基础，那么它就被假定为合法，除非法院发现了明显的错误。当然，这并不意味着法院可以随意涂改行政机关的决定，法院必须仔细审查案卷确保裁量权没有被滥用。瑐瑤?（4）不正当的目的。这一内涵来自1973年著名的“纳德诉博克案”。在该案中，司法部行使裁量权的行为被学者阐释为违反了专断、反复无常标准。（5）遵循先例。这是学术界发展出来的内涵，也被许多下级法院所遵循。（6）不合理迟延。这一要求体现在《联邦行政程序法》第706条的规定中。总体来看，专断、反复无常标准已经成为一个“大篓筐”，大凡不能被一般人所认同的行使自由裁量权的行为都可能被法院或学者阐释为违反了这一标准。

　　3．专断、反复无常标准之辨析。这一标准也可以表述为极端的不合理，即任何理性的人都不会做出这样的判断。这一标准与实质证据标准的主要区别在于合理程度的差异而不是合理性质的不同。也就是说，实质证据标准禁止的是一般的不合理，比专断、反复无常标准更严格。此外，两者在具体的审查基础方面也存在差异。在“公民保护奥弗顿公园诉沃尔普案”中，法院确立了该标准是以行政记录为审查基础。

　　有的学者认为，这意味着它与实质证据标准的审查基础无差别了。其实不然，最初“实质证据标准”审查依正式程序做出的行为，以“法律规定的记录”为审查基础，这种记录实际上是行政证据，与行政记录有实质差别。因为在正式程序中形成的记录是证据，而非正式程序中形成的记录是信息。对于前者，一般不允许在法院进行审查过程中予以补充；对于后者，则可以允许当事人进行补充，法院也可以依据新的信息来评判行为。

　　（三）重新审理标准

　　1．重新审理标准之源流。重新审理一词为“Ｄｅ　ｎｏｖｏ”，是“ａｎｅｗ”的拉丁文。美国政府在关于《联邦行政程序法》的报告中指出，该法所确认的这一标准是在法律适用和非正式的裁决中已经存在的标准。但是，美国检察总长的《关于〈联邦行政程序法〉的适用手册》（以下简称《适用手册》）则否认了这一点。《适用手册》认为不存在立法之前已经确立的标准，并主张这一标准仅仅适用于包含了一个需要司法重新审理的情形，以及其他的法律和法庭已经规定适用的情形。?瑐瑨近些年来有些学者认为，《适用手册》中的观点很难说对《联邦行政程序法》是一个消极的态度。因为它实际上是试图给行政权一定程度的松绑，而行政权已经在与《联邦行政程序法》的“战争”中失去太多。瑐?瑩在“公民保护奥弗顿公园诉沃尔普案”中，美国联邦最高法院对这一标准也提出了他们的观点。这些观点主要包括两点：（1）这一标准适用于当行政行为本质上是裁判行为和行政机关事实判断的程序不充分的情形。（2）这一标准适用于“确立相关事实以适用法律”的情形，即如果行政机关试图通过法院实施有关管制的要求，则这一管制规定应当接受重新审理标准的审查。

　　2．重新审理标准之内涵。这一标准最初的含义比较含糊。依据《联邦行政程序法》第706条第（6）项条文规定来理解，如果行政机关的行为“缺乏事实根据”达到一定程度，法院可以重新审查行政机关的决定，即不必尊重行政机关的事实判断，并将行政机关的决定视为无效。但是，缺乏事实根据达到什么程度才应由法院重新审理？法律规定并不明确。美国联邦最高法院在1944年的一个判决?中，曾提到如果行政机关的事实裁定有明显错误时，允许法院重新审理。但是，这一判决在《联邦行政程序法》出台之前，是否为该法所认同并不清楚。?瑑瑢在实际的运行中，重新审理一般以两种方式体现出来：（１）允许审查法院从零开始做出事实判断，法院可以重新组织听证。在该听证中，当事人可以提供新的或相同的证据。（2）允许法院替代行政机关对法律问题形成结论。法院虽然限于审查其记录和案卷，但可以不重新举行听证，从而不承认这些证据而自己重新考虑决定。

　　3．重新审理标准之辨析。从严格意义上说，重新审理标准只是授予法院一种权限，很难说是规定一个明确的标准。“下级法院在稀有的情况下遇到法律规定的重新审理时，适用的标准不一致。有的适用实质证据标准，有的适用专断、反复无常标准，有的适用证据优先标准。总之，重新审理究竟适用什么标准，由法院根据法律的规定、案件的情况具体决定。”瑑瑤?大致来看，如果重新审理的法院是对法律问题重新审查，则适用的标准应为《联邦行政程序法》第706条第（2）、（3）、（4）项依次规定的“侵犯宪法权利”、“越权”和“违反法定程序”三个标准。如果重新审理的法院是对事实判断重新进行，则应当在实质证据标准和专断、反复无常标准之间具体选择适用。






【作者简介】
韩春晖，单位为中国政法大学。