土地知情权保护若干问题探讨——以政府信息公开制度下个人土地权益的保护为视角

【出处】《法律适用》2010年第6期
【关键词】土地知情权；保护
【写作年份】2010年


【正文】

　　土地制度是我国基本经济制度的重要方面，土地产权是社会产权体系中最核心的基础性产权。历史经验和社会现实告诉人们，土地产权纷争是影响社会稳定的重要因素。十七届三中全会后，随着我国土地流转市场的建立，土地成为人们高度关注的最重要的社会财富之一，土地权益的保障也成为建设和谐社会的关键之关键。{1}《物权法》和《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的相继施行，引领起土地权益保护的新潮，多数政府信息公开行政诉讼案件与土地权益相关。实践中，政府信息公开案件却遭遇“瓶颈”，“依法不公开”的占了较大的比例。{2}正确发挥司法能动作用，成为切实保障土地权益并促进政府信息公开制度良性运行的重要环节。通过分析有关案例，我们发现，个人土地权益保护法律理念上的障碍是有关案件中司法保护难以落实的主要原因。

　　一、土地知情权的可诉性

　　（一）私法上的土地知情权

　　土地知情权首先不应当理解成属于行政给付的恩赐。“从本质上看，物权仍然是一种纯粹的私权，具有自治性和排他性，既不需要行政权提供帮助，又排斥行政权的妨碍和侵犯。”{3}在民法领域，“知的权利”或受法律保护的“知的状态”是不言自明的。意思自治是民法的一项基本原则。按照权利意思说，权利即是一个人意思所能支配的范围。{4}意思表示真实是民事法律行为的一般要件。“一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为”。所有权具有的占有、使用、收益、处分、排除、防止等权能，都要以权利人对其权利的知情为前提。{5}土地知情权应该是土地物权中固有的权能，它既蕴涵在占有、使用、收益、处分等权能之中，也具有独自的意义作用。

　　（二）公法上的土地知情权

　　公法上的土地知情权主要建立在两个基础上：基于公民身份的参政权和基于私有财产受保护权。知情权是具有宪法位阶的公民基本权利。参政权意义上的知情权是现代民主制度的产物。{6}日本国的信息公开法就明确以国民主权理念为基础，政府就其从事的各种活动对国民承担说明责任。近年来我国党和政府的一系列重要文件中，也反复强调应当保障公民在政治上和政务上的知情权、参与权、表达权、监督权。随着管理行政向服务行政转变，以信息开放为基础的公众参与制度成为行政行为合法化的重要机制。{7}

　　民法上的私有财产权在行政法上衍生出防御权、抵抗权、受益权、请求权以及程序保障权等权利。{8}一方面，私有财产权免受国家（主要是行政机关）非法侵害，在受到他人妨碍、侵害时可以请求行政机关予以保护；另一方面，通过行政许可、行政给付等行政机关的积极行为行政相对人可以获得财产性的权益以及权益保障的权利，即促进私有财产的增长。行政知情权在一定程度上是私有财产权在行政法上的体现。{9}在当前的土地权益流转中，政府的干预过大，土地权利人缺乏自主性，其利益难以得到充分的补偿。{10}只有保证土地信息畅通，在此基础上实现的自主决策，才能实现土地的市场真实价值，充分保障权利人的权益。{11}

　　（三）行政诉讼中的土地知情权

　　在某案例中，被征地拆迁的农民申请镇政府公开安置用房转给项目合作单位的信息，该镇政府以“信息不存在”为由予以拒绝。某法院认为，依照《条例》第33条第1款，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”，因此起诉人要求法院判令被起诉人实际履行信息公布职责，不属于行政诉讼受案范围。

　　《条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该款规定的权利救济程序与第1款规定的举报监督程序应是并行不悖的。举报监督程序旨在通过上下级的监督，纠正行政机关的工作失误，追究相关人员的行政责任；权利救济程序旨在通过法定的途径，使当事人受到侵犯的合法权益得到保护。不能因为举报监督这种公民民主政治权利行使而排斥其申请行政复议或提起行政诉讼的权利。上述案例的出现，其问题在于未将“不依法履行政府信息公开义务的行为”视为对当事人“合法权益”的侵害。

　　对《行政诉讼法》和《条例》规定的受司法保护的“合法权益”的理解影响政府信息公开制度运行的重要问题，如果界定不当，就会使知情权保障制度落空。我们认为，知情权本身就是一种依法应予保护的权利，知情权被侵犯当然可以申请行政复议或提起行政诉讼。不能将司法保护的范围局限于因知情权受侵害而导致其他人身权、财产权受损害的情形。由于传统的行政管理思维的影响，人们一般认为只有对行政相对人权利义务作出直接处分的行政行为才会涉及当事人的合法权益问题。而《条例》则是基于行政透明度和服务行政的理念，创设了行政法上新类型的权利。虽然《条例》未明确规定当事人的“知情权”，而表述为“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，但是理论上公众获取政府信息的权利即为知情权，属于应受司法保护的“合法权益”的范畴。{12}

　　知情权是一种法定权利，并不一定依申请才能产生。根据《条例》的规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息应当主动公开。而且有关土地的信息是应当重点公开的政府信息。因此，政府对涉及私人土地权利的事务承担主动公开相关政府信息的义务。“公开政府信息是行政机关的责任，获取政府信息是公众的权利。”{13}如果政府未履行法规规定的义务，应主动公开而未公开，虽不能认定已对实际的财产权利造成损害，但一方面已妨碍私人对其财产权利的理性判断，妨碍了财产权利的充分行使；另一方面妨碍了该条例规定的公民监督权的行使。因此，应当认定不依法公开信息即已侵犯了相关当事人的“合法权益”。至于相关当事人的范围，应根据政府信息的性质来判定，如果是涉及私人“切身利益”的可依据“法律上的利害关系”来判定；如果是“需要社会公众广泛知晓或参与的”可根据行政区划范围来判定。综上，对直接以侵犯“知情权”为由提起的行政诉讼案件，人民法院应当依法予以受理。

　　二、土地知情权的个体性

　　“集体本位”、“国家本位”是我国的法律传统。在高度集中的计划经济时代，个人在经济上没有自主权，个人的权利难以得到承认和保障；人们的思维和行为也深受个人与集体、国家地位不平等观念的影响。随着社会主义市场经济体制的建立，一个利益多元化的社会正在形成。《物权法》对私人所有权、集体成员权利、土地用益物权人权利的保护，使社会个体权利意识进一步高涨，但其实现在司法上还存在一些障碍。

　　（一）集体成员的原告资格

　　在司法实践中，村民个人起诉的涉及集体土地的行政案件曾被法院驳回起诉，理由是村民非集体土地所有人，个人不能代表村集体行使诉权，或者涉诉土地并未发包给村民个人。这一审判思路在一定程度上是对《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》关于“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼”的规定的过窄理解。该条是对农村土地承包人行政诉讼原告资格的规定，但并不意味着除此之外集体成员对涉及集体所有的土地的行政行为都没有原告资格。《物权法》对此已有所突破，规定农民集体所有的土地属于本集体“成员”集体所有，与《宪法》及《民法通则》把集体所有权的主体限定为“集体组织”有所不同，其目的就在于解决集体所有权主体的虚化，防止集体成员利益被限制乃至被剥夺。{14}虽然《物权法》也规定集体土地所有权由集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表集体行使，但并不意味集体成员因“被代表”就丧失了其作为所有者的权利，这与出资者财产权被企业法人吸收是不同的，集体所有权并非私人所有权中的企业法人所有权。因此，不能把农民集体所有理解为农村集体经济组织所有，以免集体所有权变异为企业法人所有权。《物权法》中集体成员的独立自主性进一步增强，体现在集体成员对集体所有的土地有关事项的决定权、土地承包经营权的确认和流转、土地承包经营权人获得土地征收补偿的权利等规定中。同时《物权法》也赋予了集体成员的诉权，规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”

　　如果说集体土地所有权还有代表行使的话，那么对集体土地知情权则与集体成员个体更直接相关。《物权法》规定：“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产状况。”《土地管理法》规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《条例》也规定了关于土地的内容相当广泛的应当主动公开的政府信息。相对而言，土地知情权案件原告资格比其他土地案件原告资格更宽泛，如有关法规文件的公开、规划的公开、城乡建设和管理重大事项的公开、乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况的公开等，该信息不必直接影响土地权利人的现实利益，但可能影响到发展权、土地增值等经济发展受益权、集体土地的分配使用等有限资源的合理利用、可持续发展的权利等。综上，集体成员在涉及本集体所有的土地以及其承包土地的政府信息公开案件中，均应具有原告资格。

　　（二）村委会的被告地位

　　有两起因修建高速公路和高速铁路而引起的集体土地征收信息公开案件，其中一起村民起诉镇政府案要求公开土地补偿分配方案及村民代表会记录、村民代表名单，另一起村民起诉村委会要求公示征地补偿安置协议。这两起案件一方面反映了村务不公开仍是一个比较严重的问题；另一方面又一次将焦点对准了对村委会的司法监督问题。在《条例》实施以前，在江西的一起村民诉村委会有关征收土地补偿金财务公开行政诉讼案件中，法院认为村委会是基层群众性自治组织而非适格被告。{15}而在内蒙的一起民事案件中，村民起诉村委会要求给付征地安置费，法院认为村民与村委会之间不属于平等的民事主体，所生争议不属于民法调整范围，故裁定驳回起诉。{16}由“村民自治”而导致了村民的权利无法获得司法救济的困境。

　　学理上一般将村委会视为社会公共组织，纳入法律授权的行政主体的范畴，在司法实践中村委会行政诉讼被告地位还是一个难点问题。{17}在《村民委员会组织法》中，设定了村委会的村务公开义务，村民则有向上级政府反映村务不公开问题的权利，但未规定司法救济程序。《物权法》则从财产法的角度重申了村委会的信息公开义务。{18}《物权法》还规定了集体成员针对村委会等侵害集体成员合法权益的决定，有请求司法介入的权利。{19}这里的“决定”可以广义地理解为一切有关村民合法权益的行为，包括在有关征地补偿款的分配方面不公开相关信息行为。《物权法》未明确通过民事诉讼还是行政诉讼途径，但有学者分析认为这里的“决定”包括作为村委会公务管理的行政行为和村委会与其他民事主体订立合同等民事行为。村委会作为平等民事主体的合同行为可以参照《合同法》关于债权人撤销权的规定处理。{20}不平等主体之间的村务管理行为，则适宜通过行政诉讼解决，这也可以理解为法律授权可以提起行政诉讼的新的法律依据。在《条例》附则中，也为村委会的信息公开义务留下了一定的空间：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”；“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”村委会具有公共事务管理职能，也是集体经济组织的代表，其掌握的信息包括政府信息，也包括其自身为村民服务过程中制作、获取的信息，因此可以适用或参照该条例予以公开。

　　（三）房地产历史信息问题

　　我国土地房屋产权政策在建国60年里经历了沧桑巨变。在我国特殊历史时期实施的对私有财产的公有化政策，应该说是一种国家行为，具有很强的政治性，不属于司法主管范围。{21}对新近出现的历史信息公开案件，无论是行政机关还是司法机关，还缺乏充分的心理准备。有两起案件，当事人申请政府房地管理部门公开解放初期经政府确权的祖产房地产权信息或文革期间祖产私房的收购及结算手续，其中一件行政机关告知信息不存在，另一件行政机关决定不予公开，法院均以涉案房屋属于国家所有，起诉人不具备主体资格为由驳回起诉。

　　“法不溯及既往”是对行政行为合法性审查的一项重要原则，我们当然不能以现有的法治原则去衡量发生在法律虚无主义年代的政府行为。{22}因此，司法不能推翻历史上已有定论的政府行为，对历史上存在产权争议的问题也因超出《行政诉讼法》规定的最长起诉期限而不能进入司法程序。因此，不能通过司法对历史“翻案”。但是，以史为鉴可以明得失、知兴替，公民应该具有对历史信息的知情权。“某种程度上讲，历史信息已经成为是否真正推动信息公开制度的一块试金石，政府与公众都需要严肃面对。”{23}

　　公民对房地产历史信息的知情权的法理基础在于：1．历史政策虽然有变化，但政府具有延续性，政府应就其曾经进行的活动对人民承担说明的责任；2.公民个人及家庭世代虽然有变迁，但基于直系亲属之间扶养或继承的财产关系以及精神上的互相维系抚慰关系，对家庭财产及历史的变化情况具有知情权；3.房地所有权发生了移转或者房屋灭失，但房地信息不会随权利转移、灭失而消失，权利人依然保有对相关信息的知情权。《条例》本身也并未将历史信息排除在公开范围之外。{24}如果以历史房地产已收归国有为由驳回起诉，由此推理，只要房地产权发生转移，原权利人就不能主张知情权，那么所有的土地征收案件因所有权移转都不存在信息公开了，这是与政府信息公开制度的设置相矛盾。至于历史信息是否存在、是否应予公开，则是诉讼中实体审查的问题，不宜在程序上一律驳回当事人的诉权。

　　房地产历史信息的公开对构建和谐社会、建设法治政府也具有积极的意义。人们对房地产历史信息的查询，在一定程度上源于由于社会转型而形成的“被剥夺感”。这种紧张如缺乏适当的释放途径，可能蓄积成进一步的社会冲突；不同意见的公开表达途径越多，社会冲突激发的可能性就越小。{25}“和谐社会的基础在于每个人内心的和谐与安宁”，公开历史信息是实现历史和解，建设和谐社会的重要途径；信息公开、历史和解、社会宽容之间的正相关关系也是国际社会的普遍经验所证实的。{26}因此，我们完全不必视历史信息的公开为洪水猛兽，在司法上可以对这一民意表达机制依法适度予以认可。

　　三、土地知情权的私益性：与其他权益的抗衡

　　民主法治社会的一个重要特征是对少数人权益、弱势群体权益的平等保护。对因公共利益而受损的私人，也应当保障其得到足额补偿的权利。准确划定私权之间的界限，平衡私权与公权的冲突，有助于把握土地信息公开的“度”。

　　（一）商业秘密

　　在某集体土地征地拆迁案中，村民因政府公共设施建设项目被拆迁，开发商以商品房价格安置回迁房，村民认为公共设施拆迁项目依照规定要留有免交土地出让金的拆迁安置用地，因此申请政府有关部门公开有关拆迁安置用房项目的审批信息，包括“项目建议书”，政府有关部门认为“项目建议书”涉及第三方而征求其意见，第三方认为该信息属于其商业秘密不同意公开，因此政府对该信息不予公开。我们认为，对这类案件法院应该对该信息是否确属商业秘密进行实体审查，不能仅以行政程序符合《条例》第23条的规定而回避其实质问题。即使涉及第三方商业秘密，还可以进一步审查是否可以根据《条例》作“区分处理”，即在剔除涉及商业秘密的部分后，仍有可能存在申请人所关注的部分信息。

　　并且，第三方不同意公开的信息也并非一律能免除向权利人告知的义务。与民事领域的商业秘密案件注重于保护权利人免受不正当竞争者的侵害不同，政府信息公开案件则应倾向于对权利受到行政行为影响的人“知情权”的保护。当一方掌握的信息与另一方的合法权益密切相关时，不能成为对另一方保密的理由，因为此时双方并不成立“不正当竞争”的关系，而是有可能涉及“欺诈、胁迫、显失公平”的问题；如果该商业秘密确实是不能向社会公众公开的，则可对得以知情的权利相关方附加保密义务。在土地行政案件中，在“农户＋政府＋开发商”的征地模式下，政府与开发商可能是处于博弈的一端，而农户则处于另一端，难以形成平等协商的机制。有的“商业秘密”往往开发商取得建设项目的条件，是行政机关据以作出项目审批行政行为的依据，且有的条款与土地权利人利益关系甚大，如上述案例中的拆迁安置问题。了解具体的内情，可以增加土地权利人博弈的筹码，对于争取自身的权益很关键。因此，法院在此需要平衡的实质上是处于强势的开发商利益和处于弱势的土地权利人的利益。基于权利的平等保护原则，不能认为开发商的权利大于土地权利人的权利。因此，应该通过司法对土地权利人的知情权加以保护，确保利益各方形成平等、透明、公平协商的机制。

　　（二）个人隐私

　　在土地信息公开案件中，主要涉及在同一拆迁范围内，他人的拆迁补偿协议是否可以公开的问题。在某案例中，法院驳回了某镇政府认为同一拆迁项目中他人的补偿协议、补偿标准属于“第三方合法权益”、因权利人不同意公开而不予公开的诉讼主张。根据《条例》，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”属于应当重点公开的信息，其立法的目的在于“维护人民群众的合法权益，加强社会监督，规范征地和房屋拆迁工作，防止少数工作人员滥用权力损害群众利益，维护社会和谐稳定……确保征地、拆迁的公开、公正、公平。”{27}在目前政府主导的拆迁模式下，拆迁不是开发商与被拆迁人之间的纯粹的民事关系，拆迁主要还是政府行为，而且与公共利益相关。同地同价、同样的问题同样对待是维护社会公平正义的基本准则，征地和拆迁补偿不能视为个人或者家庭的隐私，可以予以公开。

　　（三）公益

　　信息公开制度涉及的公共利益、国家秘密及“三安全一稳定”的问题都可归为公益问题来探讨。由于《物权法》规定只有为公共利益才能征收集体所有的土地和收回建设用地使用权，因此当前涉及集体土地征收、城市私有房屋拆迁的项目应该都是以公共利益的名义进行的。在《条例》中，公共利益因素的考量主要体现在以下两个方面：其一，需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当主动公开；其二，涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，如果不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。因此，以信息是否应公开为标准，有的公共利益项目信息可以或应当公开，即该项目是公共利益且应使公众知晓其公益所在；有的公共利益项目信息不能公开，即该项目是公益的但处于保密状态，如国防基地。据此，在司法审查中，对在以公共利益为由进行的土地征收或房屋拆迁案件，如不涉及国家秘密问题一般应当支持相关公众的信息公开请求。因公共利益而进行的项目，虽然也可能引人商业的运作，但其私密性应大大降低，所谓的商业秘密、个人隐私就要让步于公共利益。如此理解，《条例》关于“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”的规定实际适用机会才会增加，这有利于遏制损害土地权利人的合法权益的“暗箱操作”。

　　至于国家秘密问题，除对涉及国防和外交方面的国家秘密，应当保持必要的司法谦抑，一般不进行实质的审查外，法院应当严格按照《保守国家秘密法》规定程序、范围、等级、期限对行政机关认定的国家秘密进行审查，以免行政机关滥用这一“屏障”。{28}从保护私人土地权利的角度来看有关土地信息公开案件，主要是私主体之间、私权利与公权力之间的利益之争。有关土地规划或者土地征收后的具体用途的信息，也许会有关于国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，如有确凿证据，法院当然应判定不予公开。但对土地权利人来说最重要的是土地经济价值的补偿问题，而与土地的市场价值及补偿额有关的信息，一般不被认为会危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

　　结语

　　《物权法》和《条例》为土地知情权的保护提供比较充分的法律依据。如果在行政审判中能真正重视对个人土地权益的保护，那么政府信息公开的“瓶颈”将会被打开。《行政诉讼法》颁布实施的20年，通过行政审判的能动司法作用，走出了一条司法主导的行政诉讼制度发展之路。{29}当前，只有把握好政府法治建设的新课题，尊重当事人的诉权，切实依法保障人民群众的切身利益，才能保持行政诉讼制度继续发展的良好势头。




【作者简介】
王振清，单位为北京市高级人民法院。胡华峰，单位为北京市高级人民法院。


【参考文献】
{1}陈志武：“土地权界定与社会和谐”，载蔡继明、邝梅主编：《论中国土地制度改革—中国土地制度改革国际研讨会论文集》，中国财政经济出版社2009年版。
{2}“信息公开‘年考’观察：不够理想法律瓶颈待解”，载//news.xinhuanet.com/ legal/2009-07/20/content_11738044.htm,2009年9月16日访问。
{3}应松年：“行政权与物权之关系研究—主要以《物权法》文本为分析对象”，载《中国法学》第2007第5期。
{4}谢怀栻：《民法总则讲要》，北京大学出版社2007年版，第68页。
{5}林诚二：《民法总则》（上册），法律出版社2008年版，第104页。
{6}章剑生：“知情权及其保障—以《政府信息公开条例》为例”，载《中国法学》第2008年4期。
{7}王锡锌：“公众参与和现代行政法治的模式化变迁”，载《行政法论丛》第10卷，法律出版社2007年版。
{8}王仰文：《私有财产权的行政法保护研究》人民出版社2009年版，第89页。
{9}同上注，第100页、第108页。
{10}路广利、刘颖易、刘磊：“中国农村土地制度的产权现状及一种可供选择的变革方案”，载蔡继明、邝梅主编：《论中国土地制度改革—中国土地制度改革国际研讨会论文集》，中国财政经济出版社2009年版。
{11}同上注。
{12}江必新、李广宇：“政府信息公开行政诉讼若干问题探讨”，载《政治与法律》第2009年第3期。
{13}曹康泰：“全面推行政府信息公开，建设公开透明廉洁高效政府（代序）”，载其主编：《中华人民共和国政府信息公开条例读本》，人民出版社2007年版。
{14}崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第185页。
{15}王旭宽：“村民与村民委员会冲突的司法救济问题”，载《行政与法》2008年8期。
{16}章永乐、杨旭：“村民自治与个体权利救济—论村民委员会在行政诉讼中的被告地位”，载罗豪才主编：《行政法论丛》第5卷，法律出版社2002年版。
{17}陈娟、周实：“论村委会在行政法中的法律地位”，载《行政与法》第2005年11期。
{18}《物权法》第 62条。
{19}《物权法》第63条。
{20}同注{14}，第187页。
{21}根据最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》（1992年11月25日发布）的规定，属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。 {22}赵树坤：《社会冲突与法律控制：当代中国社会转型期的法律秩序检讨》，法律出版社2008年版，第47页。
{23}周汉华：“信息公开与历史和解”，载《经济观察报要闻》第270期。载//publaw.fyfz.cn/blog/publaw/index.aspx?blogid＝88346, 2009年9月26日访问。 {24}李广宇：《政府信息公开诉讼—理念、方法与案例》，法律出版社2009年版，第112页。
{25}同注{22}，第116页、第142页。
{26}同注{23} 。
{27}同注{13}，第69页。
{28}同注{24}，第87、88页。
{29}王太高：“司法主导下的中国行政诉讼法制发展：回顾与思考”，载《华东政法学院学报》第2008年第5期。