浅谈政府信息监测制度在民间融资问题上的运用

【出处】《法治研究》2010年第12期
【摘要】民间融资是一个尚未被纳入政府监管的金融行为，但随着民间融资的日益升温和相关问题的增多，对民间融资的监管已经迫在眉睫。政府的信息监测活动是解决目前民间融资问题的前提。本文首先从分析民间融资信息监测的必要性和现状入手，继而探索其法理依据，最后探讨如何在民间融资方面构建政府信息监测制度。
【关键词】信息监测；民间融资
【写作年份】2010年


【正文】

　　随着我国各类经济主体呈现多元化的发展和现有金融体制的制约，传统的融资方式已经不能给予一些中小型经济体强有力的支持，此时民间融资在我们的经济生活中扮演了重要角色，然而与此相关的问题也层出不穷。民间融资作为一种政府监管之外的融资渠道，完全是市场自身的产物，它在给广大中小经济体便利的资金支持的同时，也暴露出了市场的麻木性和不稳定性，以致资源配置的扭曲和金融秩序的不稳定，许多融资当事人的利益也因此受到了损失。在融资双方对信息需求日渐突出的同时，国家出于维持宏观调控的科学性和确保金融秩序的稳定性，急需对信息进行必要的监测，同时也是对广大参与融资的各个主体进行财产权益的维护。因此，在解决规范民间融资这个问题上，法律和制度建设应该发挥最关键的作用，一种确保政府与民间融资各方间信息畅通的制度呼之欲出，以便达到规范市场行为，服务经济大局的最终目的。

　　一、民间融资信息监测的必要性

　　民间融资信息监测直接关系到国家宏观调控的实施和整个金融安全甚至经济的稳定。同时，这也是在民间融资当事人间平衡信息不对称的力量关系，有利于梳理双方利益，化解隐患，维持社会稳定。

　　（一）民间融资信息监测与国家宏观调控

　　由于民间融资的资金流向具有一定的麻木性，缺乏宏观指导，和国家宏观调控中指导产业政策相矛盾，往往使落后产业卷土重来。国家为淘汰落后行业和低产能高能耗行业而出台一系列的政策，特别是一些非强制性的市场手段，落后的经济体在信贷政策、税收、政府补贴、技术指导等方面都得不到支持，以便压制其利润空间。而这些经济体往往通过民间融资的形式寻求扩大规模和资金周转，继续追求利润。调查显示，造纸业、化工行业成为民间资金流入的主要行业，分别占民间融资额的33.26％和12.25%。[1]如果国家对这些情况信息不畅，则无法准确判断当前资金在产业中的流动情况，无法对此作出进一步的应对措施，从而导致宏观调控对经济运行的这一死角无所作为。

　　（二）民间融资信息监测与金融安全和经济稳定

　　当前民间融资交易之频繁，规模之庞大，造成了大量的民间资本缺乏监管“体外循环”，减少了金融机构的信贷资金来源和运用，对正常的金融业务造成了冲击。同时，民间融资资金并非完全脱离正规的金融体系，有相当大的一部分与正规金融体系存在各种各样的关联，甚至很多正规的金融机构工作者参与其中，这会给正规金融机构带来很大的隐患。这是因为一部分企业或个人受利益的驱使，利用银行贷款转贷民企或放高利贷套利，使正规金融资金游离到正规金融体系外，即所谓的“体外循环”。这些资金有可能聚集成规模巨大的投机力量，从而对我国的金融安全和经济稳定造成重大的影响。

　　（三）民间融资信息监测与公民合法财产权的保护和社会稳定

　　由于民间融资在信息监测方面存在严重问题，民间融资的当事人本身也没有一个很合理的程序和体制可以借助，民间融资的资金拥有者在这一信息不对称中对被借资金的使用无法有效监督。随着时间的推移和民间融资主体经营环境的恶化，一些债权债务纠纷便层出不穷，引发出许多“道德风险”。这是民间融资一方为获得最大利润盲目投资和另一方为获得资金回报（往往是高回报）忽略资金的安全性导致的两败俱伤的结果。融资方往往背离当初的还款计划，夸大自身的还款能力，被融资方则处于劣势地位，无法直接监测到对方信息。政府如果在这个时候又无所作为，则无法保护公民合法财产权。同时，民间融资的供资方不可能具备类似于银行业机构的信贷管理办法，对资金的借入方缺乏有效的约束和监管，一旦借入方以此来诈骗钱财，将给资金供给方带来不可挽回的损失。而由于政府信息的不畅，给一些专门从事高利贷借贷业务的不法组织以可趁之机，一些“黑社会”性质的团体也由此滋生，这同样给社会稳定造成了不良影响。

　　二、民间融资信息监测的现状

　　（一）监测主体（监管者）缺位

　　金融市场主体是指金融交易的参加者，包括交易当事人、中介机构和监管者。[2]因此监管者是金融市场主体中的必要角色。承认民间融资在金融市场中的地位就同样承认了监管者是金融市场主体中的必要角色定位。金融自由化不是一个金融体系不健全的国家所该提倡的，金融危机的再次爆发证明了这一点，况且金融自由化不是单纯的放弃政府管制，而是改变政府管制的作用方式与政策工具。民间融资是市场的产物，有其自由发展的空间合理性，但其弊端已经显现，在对它是管与不管的讨论马上过度到管多与管少的问题上来。融资主体与金融信息监测主体间实际是一种金融监管关系，而这种关系在整个国家管理中固然有其必要性、重要性和正当性。所谓金融监管关系是指国家及其授权的金融主管机关对金融机构、金融业务及金融市场实施监管而产生的关系。[3]这是基于将信息监测活动归属于金融监管活动之一这个层面讲的，而非仅仅是一种为了监管而进行的前期服务活动。在决定监管程度这个问题上显然首先是要掌握民间融资的发展状况，这就需要一个主体来承担监测职责。而影响监测效率的所有条件中，最关键的是要存在强有力的监管主体（监管者）。民间融资虽然在公民的经济生活中存在已久，但对其监管是个新事物。面对金融发展过程中的这个新事物，必须有一个正当的机构实施有效的金融监管，信息监测作为这一切的前期任务，显得更加重要。必须要有一个有力的机构对融资业务、融资方式、风险管理和市场趋势有透彻的了解，对民间融资引发的风险作出迅速反应。对那些最新的有意义的信息必须有一个承担主体进行分析，排除融资双方自行作出的“报告”。这既是维护国家有效管理经济职能的表现，也是政府在民间融资当中充当当事人利益平衡工具的重要表现，以避免一方在对方信息强势之下利益受损。公正、公平、个人权利、平等，这些代表着着眼于未来的强政府的观念，现在正在政府政策分析中被检验和运用。[4]目前我国以央行为主的正规金融机构信息监测主体已基本建立，为维护金融安全和制定国家金融政策提供了依据，但对民间融资的信息监测主体尚待确立。

　　（二）监测体系尚未建立，监测活动没有法律保障

　　民间融资的信息监测活动是一项重要的金融管理事务。一个能有效运作的金融市场必须受到不同层次（法律与监管）、不同领域的网络式制度体系的约束[5]。规金融机构融资渠道对中小企业的困境造就了民间融资市场扩张，从而交易活动也迅速增加，这必然导致新的监管体系和新的交易规则得以出现，市场动向必须被精确掌握，以保证市场行为在新的规则下进行，交易费用（包括对融资另一方信息调查所需费用）损失得以减少。法律和制度是做好信息监测的关键。在法律对投资者权利保护比较差的条件下，金融监管的质量和效率将越差，从而不利于金融的发展。[6]马克思主义认为，秩序是一定生产方式和生活方式的社会固定形式，因而使它们相对摆脱了单纯性和任意性的形式。[7]民间融资的信息监测活动显然没有一个正式认可的法律地位，这意味着现实社会这种非正式的融资监管关系的稳定性、监测主体的有序性、监测行为的规则性、监测进程的连续性、监测对象的可预测性以及融资标的和融资当事人心里的安全性都没有得到保障。因为建立这些保障网络都需要有一个得到实证的依据。

　　当前我国对民间融资信息监测的体系还处于空白阶段，信息监测活动没有法律保障。民间融资的信息监测立法应该属于金融法范畴，而金融法的目的之一就是规范金融活动，民间融资要最终得到正常有序的发展，首先就要做到立法的科学性，做好市场认证。这就需要将市场状况量化，这一切有赖于将信息监测活动通过法律加以调整，保障监测与被监测方都能合法有效地得到调整，保证各方合法运行，最终促进民间融资的稳健、有序发展。

　　三、政府信息监测的法理依据和前提条件

　　（一）信息监测与金融立法

　　诚然，我们是在先确定民间融资的价值属性后来进行信息监测活动的，这是一种提倡“有理无数，莫谈学术”的精神。笔者认为这是在金融立法方面的实证分析和经验研究。迪尔凯姆曾说过：“科学要想成为客观的，其出发点就不应该是非科学地形成的概念，而应该是感觉。科学在最初所下的一些定义，应当直接取材于感性资料。”[8]民间融资的法律规制和体系显然也是建立在对研究对象的客观观察和实地感受的基础上，这是在强调感性知识的认识论意义，反对动辄探求事物本质的非理性非科学的法学研究方法。当然，笔者并不是说民间融资立法应停留于感性认知中，民间融资的信息监测活动只是整个金融规制的一部分，因为“材料狩猎神”和“意义狩猎神”都是片面的。[9]我们只是在强调科学立法程序的第一步，那种放弃观察、描述和比较事物，而习惯于用观念来代替实在并作为思考、推理研究方法，不能得出符合客观实际的结果。[10]经济立法需要量化分析，需要前期的精确监测，包括对信息反映主体活动的范围、规模、水平的描述，也包括同一监测对象的不同侧面之间以及与外部影响力关系的量化分析，还包括监测对象的结构、模型的数学描述，对象的运动趋势的数学推算。金融立法的最初本来就需要以严谨的实证分析来面对，法律的实证分析方法，就是用来帮助法律实践主体将自我利益的价值追求限制在客观现实的可能范围之内，在科学把握“实然”的前提上去贯彻“应然”的价值取向。[11]民间融资是金融监管中的新事物，作为管理者需要以掌握事实，而且是精确的事实为前提开展工作，这是一种专业的实证分析过程，也是我们法律研究中长期缺乏的，我们只是将缺乏的元素重新拾起，将之运用到最需要的地方。波斯纳曾明确指出，法律中缺乏的是严格的理论假说、精密的测试设备、精确的语言、对实证研究和规范性研究的明确分辨、资料的数量化、可信的受控实验、严格的统计推论、有用的技术副产品、可测定结果的显着干预等等。[12]因此，我们找到了民间融资信息监测活动和金融立法的量化方法的内在逻辑。民间融资信息监测活动是提供法律信息的系统工程，它使一个新的金融现象的范围、规模、水平、与此相关的社会关系变得清晰可见，使正规和非正规而类似的几种现象间有了可比性，还可以使法律效果和后果的预测变得比较准确，有助于融资当事人以及监管主体进行法律适用选择。

　　民间融资是市场发展的结果，而没有得到正当性的市场行为不是真正的和可持续发展的市场行为。对民间融资的信息监测建立体系和法律制度是金融立法的一部分，也是为整体实现金融法治完善作必要准备和前提。法与金融研究的一个重要理论进步就是强调法律体系可以在市场不完全、合约不完备的条件下作为市场体系的补充和辅助，以此来减轻不完全市场的负面作用。[13]因此，对民间融资信息监测进行立法，是稳定当前这一问题的先导。

　　（二）政府信息监测的公权力来源

　　公权力对金融业的信息监测活动进行干预是由金融业本身的特点所决定的。这个特点就是信息不对称造成公民权利的失衡。融资主体的决策不仅取决于投资的预期回报率，同时还取决于风险的大小、而这两者都是不确定的。这种不确定决定了信息在融资交易中具有更大的价值，即决定着回报能否实现以及实现的程度。更重要的是民间融资的融资和被融资方之间的信息不对称表现为融资者拥有的是代表私人的信息，这是由当前融资主体主要是中小企业主或更小的经济体决定的，他们进行融资更多的是个人意愿而非一个团队的决策或涉及到一个团队的利益。在融资协议达成前，投资者要对项目的预期回报及风险进行评估，以决定取舍，但这些信息是融资者的隐蔽信息。虽然投资者也可以根据融资者的经营能力、信用口碑、项目可行性等加以判断，但这对一般投资者而言谈何容易：一是不具备这方面的专业知识，二是这种分析判断也需要很高的成本。这时需要一个强有力的维护者来平衡双方的力量以维护稳定的市场秩序，而这个力量就是管理公共事务的公权力。而在签约之后，融资者尽职和努力程度的隐蔽性就变得更强，投资者个人没有能力也不可能完全对其加以监督，这又使得投资者（被融资方）面对可能的道德风险。因此，从这方面意义分析，信息监测的权力来自于市场的正当需求。

　　当今社会，国家权力在社会生活中扮演的角色比早期自由主义的倡导者所设想的要积极得多。国家不仅仅是作为一个中立的裁判者平衡利益，而且负有改善社会生活的责任。在这种情况下，“法律界人士的任务不是宣称现代干预主义的极其有害性，而是在认识到所有的现代国家都已经采取了这种政策的情况下，在关于让该政策高效运行的必要的技术手段上提供咨询并为单个的个人提供正义”。[14]公权力的行使并不是为了给权利和自由设置枷锁和羁绊，而是要在社会需要的限度内，重建自由秩序。[15]民间融资的盛行，在一定程度上改变了社会经济中原有的利益格局。公权力的介入，对具有明显不公平一方的权利进行限制，其目的在于使该主体约束自己以不正当或者不合理的方式行使权利的行为，以妨对另一方权利的实现甚至社会整体福祉的增加造成妨碍。因此，公权力在此时的介入是限定在重建自由秩序的社会需要的限度内的。我们需要对政府的行为进行立法，使其在法律的限度内活动，既符合时代的要求又有利于保护当事人权利。对民间融资的信息监测活动进行制度和法律保障就是应有之义。“法律不应当被看作和自由相对的奴役，法律毋宁是拯救。”[16]因此对融资主体的公平经济权利的保护和确认是达成法律制度追求自由价值理想的前提条件，是引人公权力干预的基础性条件。

　　四、在民间融资问题上政府信息监测制度的构建

　　（一）信息监测的内容

　　所谓监测的内容是指监测活动所涵盖的各项指标。监测指标体系应该涵盖宏观与微观两个层面。民间融资的信息监测活动的最终目的是为了掌握民间融资资金走向、利率走势等与货币信贷政策和金融秩序有关的关键信息，总结出民间融资的规律性结论，用于指导实践。因此，必须深入调查民间融资主体的参与范围、参与程度、借贷目的等方面。在客观条件允许的情况下则需要对从事民间融资活动较多的个体情况进行更深入的分析，对其人员规模、财务制度、经营范围、操作程序、风险控制体系、债权债务处置办法等细节性的问题进行监测，以便判断出其经营方式和操作程序是否与现行法律相符合，双方权利义务是否公平以及是否存在引发纠纷的隐患。在充分尊重当事人权益的前提下，可以对双方的协议内容进行审核，将风险消灭在萌芽阶段。对参与主体的个人信息采集也有利于对可能存在的突发性风险进行防控。同时，监管部门切实加强对特殊个案的信息收集工作，如密切关注涉及众多自然人、借贷范围超出熟人社区的民间借贷行为，有利于依法打击和取缔“高利贷”、非法集资、非法吸收公众存款、金融欺诈等不法行为。关注微观内容有利于维护个体利益，防范个体风险，关注宏观则有利于防范整个金融体系的风险。

　　由于民间借贷范围广、借贷分散、随意性大、隐蔽性强，监测对象的选择对于监测工作质量就显得至关重要，因此在监测对象的选择上，要全面、客观反映区域民间借贷情况，就必须选择有代表性的、规模相对较大的监测对象。在制定监测标准时要结合地方实际，重点突出，做到既全面又能将有限的力量运用恰当。

　　（二）信息监测的主体

　　所谓信息监测的主体是指承担信息监测活动，具有信息监测职能的主体。和一般的信息监测活动不一样，民间融资的信息监测面对的是“民间”行为，其参与主体分散、涉及面广、操作方式不规范。这就决定了一般的经济监管机构难以承担起这项复杂的工作。因此，笔者设想参考目前我国的正规金融机构的监管体系，采取最基层政府信息收集报送和基层人民银行信息汇总相结合的政策，确立民间融资信息监测的主体。

　　这里的最基层政府是指乡镇级政府，包括乡、民族乡、镇和街道级政权组织。信息的收集报送是一项基础性工作，要求准确地反映真实情况，做好第一手资料的准备，如果在这一阶段发生错误，则会在之后的工作中失去依据，造成满盘皆输的后果。乡镇一级的政府是我国接触普通公民的最基层的政权组织体，是最了解本区域内公民活动情况的政府组织，因此也最适合做好民间融资信息收集工作。亚当·斯密在其《国民财富的性质和原因的研究》中指出，在市场经济条件下政府的主要职能是提供公共产品，其中包括公共安全、法律秩序及其他的公共产品。政府应当运用法律赋予的公共权力，对社会的公共事务进行组织与管理，维护市场秩序和社会稳定。[17]信息监测属于公共管理职能中的管理公共事务，而民间融资的信息收集活动由最基层政府来履行应该在针对性上更具意义，相信会收到最佳的效果。该类政府具备很好地传达国家政策，直接组织民间社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织开展工作等方面的经验，有利于协调民间融资主体关系，确保民间金融持续、稳健发展，服务本地区经济建设和社会和谐稳定。

　　基层人民银行就是县一级人民银行。根据《中国人民银行法》规定，执行和传导货币政策、维护辖区金融稳定是基层央行职责所在。之所以未在信息收集方面就让其参与就是因为在乡镇一级它们没有网点，又加之与基层政府相比，县支行人员有限，每人均身兼多岗，也没有与农户、企业之间联系的优势，无法经常性开展实地监测，也无法对收集到的信息一一核实，无法保证民间融资监测信息的准确收集。但毕竟央行是专门管理信贷征信业、推动建立社会信用体系和承担金融信息监测职能的最主要部门，由基层央行来最终汇总民间融资信息，有利于后阶段民间融资监管工作顺利地衔接，提高金融监管的整理效能。因此，基层人民银行必须把对民间融资信息监测纳入日常工作做好、做扎实，并全面系统地整理数据，按一定期限统计且负责撰写民间融资信息监测分析报告，为进一步出台相关政策作准备。

　　（三）信息监测的方式

　　考虑到信息监测在整个民间金融监管体系中的作用，信息监测的方式主要采取备案登记为宜。备案登记具有很强的证明效力，而融资当事人特别是相对弱势的一方也需要寻求借助有法律效力的方式来维护自身合法权益，因此肯定支持并能在协议达成阶段便主动备案并督促另一方完成备案登记。借助原有的金融系统信息化建设基础，备案登记的实施已经远不止靠融资当事人到本辖区基层政府进行登记，而是可以借助互联网、自助式电话报告、电子数据交换（EDI )、传真、按键式数据录入（TDE）等方式自由申报。金融机构通过各种应用系统的建设，也促进了监测数据的集中化、规范化，大大提高了监测活动的效率。这样，整个信息监测活动就以两种方式确保了信息备案数据的完整性，一种是被监测对象自主提供数据，如电子数据交换方式、网络收集、按键式数据录入等。这种方式方便快捷，效率更高，直接录入了监测系统，但对设备要求相对高些。另一种是被监测对象被动提供监测数据，主要是基层政府在自身辖区内，在民间自治组织的协助下进行抽查督促，与前一方式具有很强的互补性。为了确保数据的准确性，基层央行则有必要进行必要和经常性的回访核实，一方面是监督基层政府做好监测工作，另一方面是再次确认信息的真实性。

　　在民间融资上建立的信息监测制度是解决目前民间融资制度缺失的基础性做法，亦是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及到各方参与当事人利益和整个国家宏观政策的准确度。我国民间融资的信息监测制度的建立，不仅是我国加大金融监管力度的必然趋势，也是我国以积极态势保持金融稳定，融入世界金融体系的必然要求。信息监测机构的明确，无疑将成为我国民间融资监管中至关重要的初始环节。通过民间融资监测信息的收集、分析，能够为后续工作提供坚实的情报基础，同时，监测分析数据的成败将关系到整个金融监管调控的成功几率，进而直接影响到社会公众对民间融资的政府监管的信任度和支持度。因此，结合我国民间融资的信息监测制度所面临的法律大环境，加强及完善相关的法律和制度建设是目前的当务之急。




【作者简介】
池锦刚，单位为浙江大学。李有星，单位为浙江大学。


【注释】
[1]王福全等：《对当前民间融资活动的监测分析研究》，载《济南金融》2010年第4期。
[2]李有星：《金融法教程》，浙江大学出版社2006年版，第3页。
[3]同注[2]，第8页。
[4]H.George Frederickson (1997)，The Spirit of Public Admin-istration, San Francisco: Jossey -bass Inc., Publishers, Page116.
[5]洪修文：《法律、投资者保护与金融发展》，武汉大学出版社2007年版，第224页。
[6]同注[5]，第220页。
[7]《马克思恩格斯全集》第25卷，第894页。
[8][法]E·迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1995年版，第62页。
[9][德]马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，韩水法、莫茜译，中央编译出版社1999年版，第60页。
[10]同注[8]，第35～36页。
[11]白建军：《论法律的实证分析》，载《中国法学》2000年第4期。
[12][美]理查德·A·波斯纳：《法律学问题》，苏力译，中国政法大学出版社1994年版，第89页。
[13]谢地等：《法经济学》，科学出版社2009年版，第238页。
[14][德]康德：《法的形而上学原理：权利的科学》，沈叔平译，商务印书馆1991年版，第153页。
[15]董彪：《公权力介入私人生活的正当性证成》，载《法学论坛》2007年第5期。
[16]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1961年版，第276页。
[17][英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，商务印书馆1997年版，第73页。