检察长列席审判委员会制度研究——兼论检察长列席审委会制度正当性

【出处】《法学杂志》2011年第11期
【摘要】该文从国家权力模式、权力制衡、统一法制和正当程序等多个角度，对检察长列席审委会制度的正当性这一基础问题进行积极的论证。以此消除对检察长列席审委会制度的种种质疑。
【关键词】正当性；法律监督；列席审委会
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、检察长列席审委会是法制统一性的内在需求

　　法律监督作为国家法治的重要组成部分，基本功能就是捍卫国家法律的尊严和正确统一实施，确保国家法律能得到有效执行和遵守，法律所确认的社会关系能得到维护和履行，对严重损害宪法和法律，危害国家和社会公共利益的行为予以追究。法律监督权的行使主要是通过个案追究，通过对具体违法犯罪行为的查办来完成的。所以，法律监督权的价值追求体现在每一个案件中，那就是维护国家法制正确统一实施，保障公民民主权利的实现。这也是法律监督权自身的价值所系、力量所在。[1]

　　维护法治是法律监督的天性规律和内在价值。检察权的天然的监督的特性，是与行政权、审判权相区别的重要标志。虽然一切国家权力都是公共权力，由于它们的内在性质不同，内在固有的规定性也不同，权力的功能表现和价值属性也就不同。审判权具有判明是非、维护公平正义的功能；而检察权所具有的法律监督天性，即维护国家法制正确统一实施的属性，是其他权力所没有的。[2]审判权是国家权力的重要组成，审判委员会作为权力主体行使国家的审判权，如果没有监督，权力的运行将处于不可控制和不可预测的境地。其法律性就难以明确，公正性就难以体现，权威性也就无从产生。检察长列席审判委员会填补了此程序审判权没有监督的空缺，保证了国家权力运行的完整性。

　　检察长列席审委会制度实质是通过监督国家权力来达到国家权力之间和谐的目的，并使国家权力每时每刻受到监督，在任何情况下都处于可控制状态，这是建设有中国特色社会主义法治国家的客观要求和理性选择。通过国家权力划分可以达到制衡权力的目的，有助于保证国家政治权力健康运行，防止国家权力的腐败。通过分权还可以实现国家管理职能科学化，有助于提高工作效率，达到国家权力之间的和谐。检察长列席审委会制度不仅是对审判权力的简单制约，也是为了提高审判权力的效率，达到检察权与审判权之间的和谐。

　　法律监督通过检察长列席审委会制度这个平台，还体现在保护公民、法人和其他组织的合法权益方面，这是法律监督的终极目的，也是实现民主政治的最终目标。列席制度正是克服了个人力量直接抗衡司法公权的不对称制约形式，为公民维护自身人权提供了一个坚强的司法之盾，从而使针对个人的国家权力行使更加规范，有效保障公民在诉讼中的权利，避免司法公权的双刃剑对公民人权可能造成的误伤。[3]通过检察长列席审委会，对个别案件的监督，是防止和避免公民、法人以及其他组织的合法权益受到侵害的有效措施，约束了司法权力的扩张和滥用。

　　基于此，检察长列席审委会制度是我国设置专门的国家权力机关进行法律监督，是审判监督的重要组成部分。这对于法律的正确统一实施，对于消除和遏制司法腐败，对于防止司法权的滥用和保障司法公正，具有特别重要的意义。

　　二、检察长列席审委会是正当程序的体现

　　在当下的法治话语中，正当性如同正义、公正、公平一样，给人以只可意会不可言传之感，犹如雾里看花。[4]正当性涉及的是一个价值判断问题。丹宁勋爵说：“法律的正当程序系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法。”[5]正当程序是指司法机关只能按照原则和规范进行诉讼活动，实质要求是，执法行为必须是正规的、符合正义和人类理性的，并能够获得公众的认同和接受。正当程序是检察机关实行法律监督的重要内容和基本要求，检察机关是维护正当程序的专门机关，是正当程序的捍卫者。

　　在依法治国的环境下，法律监督的指导思想必然是法治原则。[6]而检察长列席审委会制度又以正当程序为保障，严格健全的法律监督体系有赖于和谐的法治环境。所谓审判是实现法治、维护正义的“最后一道屏障”的说法，实际上这只是相对于执法环节而言。若从整个法治制度上讲，审判并非是“最后一道屏障”。在司法环节之后，法律监督将真正担负起对司法行为的约束任务，担负起对违法行为的最后纠正的使命。因为法律监督是从执法和司法环节中分离出来的，是针对执法人员和司法人员的更高层次的行为控制模式。事实上，监督也是一种正当程序。就实践而言，在目前法律没有为审委会设置相应的程序的情况下，由列席的检察长来监督整个审委会会议的进行，实际上是正当程序的体现。

　　检察长列席审委会是法律监督的一种方式，是一种通过具体的诉讼职能而实现的权力，是严格依照国家诉讼法规定，在诉讼程序的范围内行使的职权。列席制度的运行与诉讼程序具有同步性，随着诉讼程序的启动，列席制度也开始发挥对诉讼程序的监视和督促作用。列席制度是对审判活动的监督，是一种程序性的建议权，只限于提出建议，但不能停止决定的执行。不会出现“法官之上的法官”。引起的直接后果只是启动诉讼程序，产生的直接后果也不具有终局性，没有必要对正当程序的列席制度产生恐惧。就目前而言，质疑或反对检察长列席审委会制度的理由，一是提出了审委会是审判组织，应当遵循审判组织秘密评议的原则，检察长列席审委会则破坏了这个原则；二是提出了检察长列席审委会，会导致控辩双方失去平衡等。针对以上两个质疑，本文认为：

　　列席制度是正当程序要求，不受秘密评议原则约束。对列席制度正当性的质疑以其违反秘密评议原则为立论依据，认为审判组织在评议案件时处于一个相对隔离的场所，审判组织以外的人员不得在评议案件时参与讨论，发表意见。既然审委会具有审判组织的性质，在讨论案件时行使的是裁判权，那么它在案件评议过程中也理应遵循秘密原则，列席监督无疑构成对秘密评议原则的破坏。[7]我们不难发现，质疑者遵循的推理方式，以“遵循秘密进行原则”和“审委会是审判组织”为前提，以“审委会评议案件时遵循秘密进行原则”为结论。审委会是否为审判组织，可从其是否符合审判组织的构成要件来加以判断。亲历庭审、形成裁判、并以自己的名义对外公布裁判结论是审判组织的三大必要性构成要件，缺一不可。审判组织肩负着控辩双方的期望，连接着审判的过程和结果。公正的审判需要审判组织保持行为的评判性、亲历性，并以听证、认证为其基本的行为方式。[8]审委会虽然有权决定重大或疑难案件，但不直接参加这些案件的开庭审理活动，其对重大或疑难案件所形成的处理决定并非以自己的名义对外发布，而是以合议庭的名义对外发布。由此可见，审委会十分明确的不具备审判组织之“亲历庭审”和“以自己的名义对外公布裁判结论”这两个必要性构成要件。所以，以违反秘密评议原则为立论依据质疑列席制度正当性的观点由于进行推理的前提的不成立而站不住脚。

　　大陆法系国家法学理论认为，评议秘密原则包括：评议过程不公开；参与评议的法官应就评议与表决结果保密。这一原则是通过一系列立法进行确立并加以巩固的，并一度成为大陆法系法院不可质疑的信条和近代司法传统，被看做是“法官独立的守护神”，具有维护法官独立、法院威信与声望的制度价值。[9]而所谓审委会制度秘密原则，正是其“暗箱操作”的弊端之一，这与大陆法系的秘密评议原则不是一个概念，其涵义也迥然不同。如果说审委会的评议活动须严格保密，检察院及其所属检察官负有当然的保密义务，这与法官的职业纪律要求绝无二异，那么单从保密要求而言，检察长作为法律监督机关的负责人，享有诉讼过程的知情权是履行法律监督职责的基本前提，没有理由把履行法律监督职责的检察长排斥在所谓秘密评议的栅栏之外。伴随着程序正义的宣扬、审判公开的强调，案件裁判结论的形成过程实行公开化成为案件当事人和一般社会公众的强烈诉求。他们对案件裁判结论形成过程的不公开持有越来越强烈的质疑，即便结果正当的案件裁判结论，也会被案件当事人和社会公众所猜疑，因为不公开的审委会制度不具有正当程序，检察长列席审委会进行法律监督缓解或释放了这种不正当性，参与了合理因素，使审委会制度更加科学。

　　列席制度没有违反诉讼原则，不会导致控辩失衡。审委会是法院内设的一种特殊审判组织，它主要是通过审查、听取案件承办法官的报告，经过审委会委员讨论和表决，对案件做出裁判。审委会在审理案件形式上具有间接性特点，对案件的判断和处理主要依赖承办法官和庭长等具体承办部门人员的口头汇报并经询问、商讨等方式使各审委会委员形成对案件的内心确信后经过表决，以少数服从多数的原则做出决定。

　　控辩平衡指的是公诉人、出庭检察人员与辩护律师在法庭活动中诉讼地位的平等，而不是与作为法律监督者的检察人员的地位平等。法律监督者的地位是超然的，与诉讼当事人的地位没有可比性。同时，检察机关代表国家进行公诉、抗诉，其利益诉求和诉讼中相对一方的诉求是根本不同的，他没有自己的特殊要求，而诉讼中另一方当事人则显而易见地只维护自己的利益。因此，检察机关不管是以公诉、抗诉身份或是法律监督者的身份进行法律活动，其价值取向是一致的，都为实现法律的公平正义；而诉讼当事人的诉讼价值，只是追求自身利益的最大化。并且检察长列席审委会时，他履行的是法律监督职责，是以法律监督者的身份出席的，其目的是对审判评议行为进行法律监督。既然不是作为公诉人出席审委会，当然与控辩平衡原则没有任何关系。

　　从另外一个角度分析，审委会对疑难、复杂、重大的案件有决定权是明确的。检察长列席审委会的时间处于案件开庭审理之后。此时，检察机关的起诉、抗诉等诉讼启动程序已经进行完毕，案件实体和程序性问题的控诉立场已经通过公诉人的诉讼活动充分展示，检察机关不可能游离于法律规定以外通过非程序行为继续行使控诉职能。没有行使控诉职能，就没有辩护，控辩平衡也就无从谈起。质疑检察长列席审委会导致控辩失衡的理论是不成立的。

　　因此，检察长列席审委会为法律监督者的法定权限而非其它检察职能。在这种情况下，由法官根据自己的审查结果向审委会报告案情，此时既无控方，也无辩方，检察长列席并非延伸控诉行为，是诉讼监督权而非指控权，不违反控辩平衡的原则，具有诉讼程序的正当性。

　　三、审委会制度现实状况是列席审委会的动因

　　检察长列席审委会制度还有一个重要因素，就是审委会制度存在天然缺陷，审委会制度现实状况令人不满。可以说审委会本身的制度和现状存在弊端是检察长列席审委会制度的动因。审委会制度是我国所特有的，带有浓厚的历史和政治色彩。我国一直沿袭司法权与行政权的合一，行政机关的领导既拥有行政权力，又可以行使司法职权。由于建国前革命根据地的司法机关大部分实行集体领导，有在政府系统设立审委会的传统，审委会的设立与当时国情十分相符；另外，由于当时我国审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，法官文化程度不高，有必要对审判工作实行民主集中和少数服从多数的原则，以保证审判质量。正是由于上述一些原因，才使我国实施这种具有中国特色的审委会制度，集体讨论案件的做法也一直沿用至今。对于这种做法，在当时及以后相当长的一段时间里，都起过极为重要的作用。一是体现了民主基础上的集中，集中指导下的民主。二是提高了法律适用的正确率，有利于减少错案、冤案的发生，更好地维护了司法公正。三是有利于对审判工作、队伍建设等法院建设经验进行总结，不断发挥人民法院在构建和谐社会，维护群众利益方面的作用。四是客观上有利于促进法官队伍素质的提高。因此，从审委会制度的创建过程可以看出，审委会是由历史和政治两重因素共同作用的结果。审委会这一制度自设立以来，在人民法院的审判过程中，确实发挥过极为重要的作用，是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，是具有中国特色的审判制度。

　　随着市场经济体制与民主法制建设的不断深入，人民群众法律意识的不断增强，各项制度都在不断地完善，而我国的审委会制度似乎仍然是一成不变的，所表现出来的理念还是传统意义上的，这与社会主义法治理念和公正司法的要求越来越不相适应，弊端日益突出，受到了社会各界的广泛质疑，引起了学术界和司法界对审委会职能的反思，由此出现了“废除”和改革的呼声，其弊端及问题有以下几个方面：

　　一是审委会职能行政化。判定审委会的性质，既要看它是否具有审判组织的外在形式，更要看其实际上是否承担着审判的职能。审委会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现，审委会并不能发挥帮助法官抵制外界干扰的作用，反而成为行政权等外部权力影响审判权便捷、隐蔽的通道，是具行政色彩、具有行政决策职能的审判组织。二是审委会的运行程序不规范。法律对审委会的程序等方面的规定存在不足，从而影响了审委会的运行。有的学者认为，像审委会这样重要的组织，其审断案件、讨论问题、作出决定，竟然没有公开的法律程序；没有法定程序，就只能是任意、随意；没有程序，就难有公正。三是审和判分离，造成审而不判和判而不审。公认的审判组织是独任庭和合议庭，对于审委会，法律没有规定其是一种审判组织，也没有赋予它具有审判权，然而承办人愿意将案件交由审委会讨论决定，从而使得熟悉案情的合议庭审而不判，而不熟悉案情的审委会则不审而判。审委会实际上成了我国的一个特殊的审判组织，容易影响审判的质量。审委会对重大或疑难案件行使事实上之裁判权所产生的“审者不判，判者不审”的现状破坏了程序正义的底线，致使审判权力剥夺了当事人的诉讼权利。四是违背了审判公开原则。法律规定人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。但是，审委会讨论案件是秘密进行的，通过暗箱操作的方式行使审判组织的职能很显然是与审判公开原则相矛盾的。在一定程度上加剧了司法不公和司法效率的低下，也为司法腐败提供了温床。五是错案责任追究制难以落实。审委会实行民主集中制，集体讨论案子，集体对外负责。当案子被认定为错案时，真正要追究委员个人的责任是很难的，而法院院长也不必对出了差错的决定负总责，因为法无明文规定。若由合议庭成员承担责任，则更不公平，因为合议庭并未实际裁判。在司法实践中，一旦出现集体负责实际上就是无人负责，所谓的“错案追究”在这时也就名存实亡。[10]

　　鉴于以上弊端和问题，审委会制度面临取消或改良的抉择，当取消审委会的裁判权力在短期内不可行时，改变此制度以往的运行模式便成为次优的选择，检察机关的参与于是成为审委会裁判权力运行的拐杖，列席审委会就成为正当性制度的载体。可以说，在现有的体制框架内，审委会制度对重大或疑难案件的讨论因为检察机关列席监督的存在而相对正当。

　　首先，便于对审判活动进行监督，促进公正司法。审委会是人民法院的最高议事机构，是依法享有本院最高权力的审判组织。审委会讨论案件，实际上是履行审判职能中的一种特殊职能，是审判程序上的一个特殊程序。而检察机关依照职权和程序开展法律监督的特点决定了检察机关必须相应地“参与”到这一特殊程序中。通过列席审委会方式开展法律监督更为直接，更为有效。列席法院审委会有利于检察机关对法院审判活动的全面了解，有利于掌握法院在认定事实、适用法律等方面的情况。通过列席审委会，检察长可以对全案的事实和证据进行说明，克服了审委会委员未参加庭审的亲历性缺陷，使审委会对案件有更为全面、深入的了解，同时也避免因法院办案人员汇报案件时可能带有的主观性误差导致审委会委员作出错误判断，从而提高案件的质量。同时，这种监督方式可以增强审委会运作的透明度，避免审委会的暗箱操作。对此，我国前首席大法官曾说过：“扭转目前法院工作的被动局面，解决裁判不公问题，一定程度上寄希望于审判监督。”而列席审委会是目前最经济最实惠的审判监督。[11]

　　其次，排除对审判的干预，有利于审判权的独立性。我国的司法体制具有鲜明的本土化特征，司法制度的独特之处在于将检察机关与审判机关并列，二者同属于广义上的国家司法机关，彼此之间形成“荣辱与共”的关系，共同执掌国家司法权，法官和检察官均系司法官员，有着共同遵循的职业价值、职业纪律和职业道德义务，同质化色彩十分明显。在国家权力结构体系中的法院和审判人员需要凭借内在力量的壮大来排除来自四面八方的不当干扰。当现有的制度尚不能为独任制法官和合议庭组成人员抵御不当干扰提供足够的支持与资源时，审委会成为壮大了法院抵御不当干扰的力量，并发挥着保护审判人员的作用。于是，寻求外在的力量支持成为法院更好的排除不当干扰地选择，检察机关以其“国家的法律监督机关”的身份可以名正言顺地予以排除，这也是检察机关履行列席监督职能应尽的义务。因此，检察长列席审委会客观上有利于减少和排除非司法权力对审判的干预，有利于司法权整体的独立性，壮大抗击不当干扰的力量。

　　再次，列席制度是构建和谐司法的需要，有利于减少司法冲突。在构建和谐社会的时代，和谐司法理念正是回应现实需求与司法发展规律的优先选择。我国检察权和审判权之间，不因法律监督关系而存在实质冲突，监督过程应该是国家权力之间的协调过程，构建和谐司法是“两院”司法体制改革的价值目标。

　　和谐司法是司法权运行的一种理想状态，它强调司法权运行的谦抑、稳定、协调和统一，追求诉讼秩序和谐，共同形成推进法治的合力，共同促进法治进程。检察长列席审委会能够促进诉讼和谐，减少司法冲突，为检察机关做到“换位思考”提供信息来源，轻率的事后性抗诉监督将得以避免；没有表决权的列席人员发表意见不仅无损于审判独立，而且可为审委会作出决定提供参考，从而将检察监督的重心从“纠错于既然”转移到“防错于未然”，事后性抗诉监督将得以减少，法院裁判的既判力和司法权威将得以更好的维护，抗诉监督程序将成为名至实归的特殊救济程序。[12]

　　任何一项司法制度，应当以能否促进司法公正与效益作为衡量价值标准。列席制度是当代中国司法体系中一个颇具中国特色的司法制度。随着人们对司法水平要求的不断提高，在现实的司法运作中，列席制度也凸现出很多的弊端，我们应改革和祛除其弊端，发挥列席制度名副其实的作用，让人们重新审视列席制度的存在价值，以实现中国独具特色的检察长列席审委会制度。所以，检察长列席审委会制度，必须从国情出发，进行改革和完善，在实际列席工作中，要很好地发挥功能作用，不仅要遵循该制度的规律，还要积极探索完善和发展列席制度的运行机制，以便使检察长列席审委会制度更富有生命力。




【作者简介】
蒋炳仁，单位为北京市人民检察院。


【注释】
[1]张智辉主编：《中国检察》第7卷，北京大学出版社2004年2月第1版，第227页。
[2]蒋炳仁：《和谐社会视野下法律监督的功能》，载《国家检察官学院学报》2006年第2期。
[3]参见上海市检察院第一分院课题组：《法律监督的人权保障功能》，载《华东政法学院学报》2005年第4期。
[4]梁玉霞：《论刑事诉讼方式的正当性》，中国法制出版社2002年2月第1版，第15页。
[5][英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强等译，法律出版社1999年版，第1页。
[6]汤唯、孙季萍：《法律监督论纲》，北京大学出版社2001年9月版，第90页。
[7]陈建平、徐英荣：《检察长列席审委会之合理性质疑》，载《法学》2006年第7期。
[8]梁玉霞：《论刑事诉讼方式的正当性》，中国法制出版社2002年2月第1版，第4页。
[9]刘加良：《浅论列席监督的正当化转向》，载《政治与法律》2009年第6期。
[10]李晓辉：《关于审委会制度的几个问题》，载《当代法学》2000年第1期。
[11]刘加良：《浅论列席监督的正当化转向》，载《政治与法律》2009年第6期。
[12]李晓辉：《关于审委会制度的几个问题》，载《当代法学》2000年第1期。