检察机关减刑假释同步监督创新机制评析

【学科分类】检察院
【出处】《人民检察》2012年第3期
【摘要】检察机关减刑假释同步监督机制一直处于探索和不断完善之中。上海市检察机关探索开展减刑、假释同步监督工作具有涉及面广、改革内容有创新等特点。从现行立法来看，由于规范依据之间的冲突以及对减刑假释同步监督认识上的差异性，检察机关减刑、假释同步监督在考察环节、提请环节、裁决环节和执行环节都存在一些问题。要解决上述问题，检察机关必须认真履行日常考察规范、完善提请监督举措、提升审判监督能力、探索执行环节的同步监督等方法，以进一步完善减刑、假释同步监督工作。
【关键词】检察机关；减刑假释；同步监督
【写作年份】2012年


【正文】

为了进一步完善我国检察机关减刑假释法律监督制度，近年来，一些基层检察院开始了同步监督工作的试点，其中，上海市检察机关的探索具有典型性，并总结出了一套相对成熟的经验。在此，通过研究上海市检察机关减刑、假释同步监督的探索情况，以期有利于完善当前检察机关减刑、假释同步监督的制度设计。

一、检察机关减刑、假释同步监督创新机制现状

2005 年，中央政法委和高检院先后发文要求建立刑罚执行环节的同步监督制度，最高人民检察院专门制定了一系列有关减刑，假释法律监督工作程序的司法解释。[1]时至今日，减刑、假释同步监督制度已从探索阶段步入完善和提升的环节，但减刑、假释同步、监督机制在立法及司法实践中仍存在着不足，具体表现如下：

（一）考察阶段

考察阶段存在的问题主要有：一是考察阶段虽规定了对于刑罚执行机关的记分情况进行考评，但对于罪犯记分的规范性文件以及罪犯劳动岗位任免等对罪犯记分情况有重大影响的环节则没有纳入监督的范围；二是对罪犯在看守所、新收犯监狱和其他监狱之间考察阶段的不连续性，造成对罪犯悔罪表现的考察和检察机关同步监督滞后，影响了罪犯在看守所和新收犯监狱的悔罪和劳动的积极性；三是考察阶段忽视了对原审判决中记载的犯罪事实、罪犯家庭情况、罪犯履行财产刑和附带民事赔偿、是否求得被害人谅解等情况的综合动态考察。

（二）提请阶段

在提请阶段，检察机关同步监督存在的问题主要表现在以下三方面：一是对应当减刑、假释而刑罚执行机关没有提请减刑、假释的，检察机关究竟应当采用何种方式予以监督规定混乱，实践中的运用也不一致。根据《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》[2]和《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》，[3]对于应当减刑、假释，而刑罚执行机关没有提请减刑假释的，检察机关应当采用“检察建议”的方式开展同步监督；而根据《人民检察院刑事诉讼规则》[4]和《人民检察院监狱检察办法》[5]的规定，对符合减刑、假释条件，刑罚执行机关没有报请法院裁定的，检察机关开展同步监督的方式应为“纠正意见”。二是检察机关审查减刑、假释案件时间规定不科学，实践中规范性不足。根据《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，[6]检察机关介入减刑、假释程序的时间是在监狱提出减刑、假释建议时。[7]此时，监狱长办公会已决定提请、减刑假释，再征求检察机关的意见，起不到纠正不当提请的效果。实践中，上海各监狱一般在减刑假释评审委员会评审和公示后，监狱长办公会决定前，将案卷所有材料报送驻所检察室。对于看守所、拘役所、派出所考察的罪犯的减刑假释，检察机关审查报送材料的时间，法律和司法解释更无规定，实践中的做法极不规范。三是检察机关减刑、假释同步监督的效力刚性不足，救济体制不完善。当前，检察机关对于监狱报请减刑、假释案件提出的《检察意见书》的效力没有规定，导致该法律文书的刚性效力不足。实践中，即使驻所检察机构或监所检察部门不同意减刑、假释的，刑罚执行机关仍可以将减刑、假释建议书报送法院裁定。在刑罚执行机关不接受检察意见的情况下，驻所检察机构或监所检察部门只能将相关情况报“相应的人民检察院”处理。无论是基层检察机关的检察意见还是相应检察机关的处理是否能够得到执行很大程度上要依靠双方干警相互间的沟通，尤其是双方负责人的沟通更是在其中发挥了重要作用，显然这样的体制并不科学。

（三）裁决阶段

裁决阶段的法律监督是检察机关对减刑、假释案件实施同步监督中关键环节之一，同步监督能否取得实效，检察机关的意见是否得到采纳，裁决阶段的法律监督是关键。这一阶段存在的主要问题如下：一是检察机关认为法院减刑、假释裁定不当，能否以抗诉方式予以纠正，法律规定模糊。根据监狱法和《最高人民检察院关于执行〈监狱法〉有关问题的通知》，人民检察院认为减刑、假释裁定不当的，应当在刑事诉讼法规定的期间内提出抗诉。但根据刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院应当在收到裁定书副本后二十日内向人民法院提出书面纠正意见，同时也规定最高人民检察院有权对各级人民法院的判决和裁定，上级人民检察院有权对下级人民法院的判决和裁定按审判监督程序提出抗诉，其中并没有将减刑、假释的裁定排除在外。实践中，能否以抗诉方式纠正减刑、假释裁定，实务部门的同志认识也不一致。二是检察机关对于法院最终裁定不符合法律规定的，仍然采用纠正意见的方式要求法院重新审理的监督模式欠科学。根据《人民检察院刑事诉讼规则》和《最高人民检察院关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》规定，人民检察院对人民法院重新组成合议庭作出减刑、假释的最终裁定，认为不符合法律规定的，仍然可以向作出减刑、假释裁定的同级法院提出纠正意见，提请其再次组成合议庭审理。如实践中检察机关和法院之间对减刑、假释存有异议，这样的监督模式将很难使案件得到终局的处理。

（四）执行阶段

执行阶段存在的问题是检察机关对减刑、假释执行的监督没有细化规定，但对于减刑、假释裁定的执行本身应当成为检察机关减刑、假释同步监督的重要内容，尤其是对于应当减刑、假释而刑罚执行机关没有依法提请，经检察机关提出意见后纠正的案件，检察机关应当对刑罚执行机关执行减刑、假释裁定的情况开展同步监督。实践中主要存在以下问题：一是未将减刑、假释裁定予以及时宣告和办理相关手续纳入同步监督的范围；二是未将减刑后的罪犯处遇的落实纳入同步监督的范围；三是未将假释执行中，假释犯释放和社区矫正环节之间的衔接作为同步监督的工作内容。

二、检察机关减刑、假释同步监督创新机制展望

检察机关减刑、假释同步监督工作之所以存在上述问题，主要是由于以下几方面原因：一是部门法规所造成的规范冲突；二是法律的不周延所造成的地方做法不一；三是立法者在不同阶段对“同步监督”认识的差异性所造成的新法与旧法表述不一致。从规范立法和完善司法实践两个层面对减刑、假释同步监督创新机制进行展望，应做好相应工作。

（一）严密减刑、假释同步监督日常考察规范

考察环节是同步监督工作的起点，也是上海市检察机关探索同步监督的新内容。做好考察环节的同步监督包括：一是对各刑罚执行机关的记分考核依据开展专门检察，清理不合法、不合理的记分考核规范，并由相应的检察机关要求有关机关予以纠正。二是在日常检察工作中，加强对刑罚执行机关，尤其是监狱、看守所、拘役所在罪犯内部遴选监组长、带班长等高记分岗位的监督。刑罚执行机关任免高记分岗位应当征求相应检察机关的意见，有条件的刑罚执行机关还可以探索由检察机关参与的高记分岗位的任职资格笔试和面试工作，营造公平的监管改造氛围。三是建议刑罚执行机关建立看守所、新收犯监狱、其他监狱之间的连续考察制度。自羁押之日起，看守所就应开始对未决犯进行考察，如被定罪判刑的，计算羁押一日折抵一日刑期时，应同时将羁押时悔罪表现作为刑罚执行期内的悔罪表现，并制作书面鉴定意见，将罪犯送新收犯监狱时，一并随档案送新收犯监狱刑罚执行机构。新收犯监狱自收监执行之日起，应连续对罪犯进行考察，并制作书面鉴定意见，待 1 个月适应期满，应将看守所鉴定意见和本监狱的鉴定意见一起随档案送其他监狱刑罚执行机构。看守所、新收犯监狱的鉴定意见应当作为监督提请减刑、假释的依据。在此过程中，检察机关的同步监督必须提前至看守所阶段，建立由驻看守所检察室、新收犯监狱检察室和其他监督检察室之间的日常考察联系制度，将罪犯在看守所和新收犯监狱时的悔罪表现作为检察室同步监督减刑、假释的依据。四是建议刑罚执行机关建立对罪犯的综合考察制度，破除唯分是举的弊端。检察机关在日常检察中也要注意搜集罪犯是否积极履行了民事赔偿义务和罚金、是否求得了被害人的谅解、社会危险性是否降低、再犯的可能性以及原审判决中记载的犯罪事实等内容，作为发表减刑、假释检察意见的原始材料，记录罪犯日常考察档案。

（二）完善对减刑、假释提请权的同步监督举措

1.统一规定对于应当减刑、假释而刑罚执行机关没有提请减刑、假释的，检察机关应当采用检察建议的方式提出纠正意见，要求刑罚执行机关依法提请减刑、假释；刑罚执行机关仍拒绝提请减刑、假释的，检察机关可以依法制发《纠正违法通知书》，通知刑罚执行机关纠正。这主要是因为对于“纠正意见”的表述并不规范，目前检察机关尚没有称之为“纠正意见”的规范性法律文书，而《检察意见》和《纠正违法通知书》法条依据与“纠正意见”的表述并不一致；另外，提请权属于刑罚执行机关的法定权力，在没有启动减刑、假释程序之前，不宜直接采用“意见”的方式。

2.明确检察机关审查减刑、假释案件的时间应当在刑罚执行机关决定提请减刑、假释之前，建立评审委员会的应当在评审委员会评审之后，没有建立评审委员会的在刑罚执行机构审核批准之后。检察机关审查并发表检察意见的时间只有在刑罚执行机关决定前，才能起到监督刑罚执行机关提请权行使的效果，也才能谈得上刑罚执行机关是否采纳检察意见的问题，同时也避免将不符合减刑、假释条件的案件报送法院而造成司法资源的浪费，而且由于执行机关和检察机关意见相左的案件一般都需开庭审理，因此这种案件资源的浪费可能较一般案件更加严重。在庭前，经检察机关指出减刑、假释提请中存在的问题，由刑罚执行机关认真核实后予以纠正，避免进入审理程序而造成司法浪费，无疑符合诉讼经济的原则，也避免了给法院造成案多人少的办案压力。

3.赋予检察机关派驻检察室或监所监察部门所制作的《检察意见书》一定的法律效力。这种效力属于程序上的效力，即规定检察机关不同意刑罚执行机关提请减刑假释的，人民法院必须开庭审理。

（三）提升对减刑、假释裁决权的同步监督能力裁决环节的减刑、假释监督主要是结合法院减刑、假释审判制度改革，进一步完善裁决中和裁决后同步监督措施，明确规定减刑、假释裁定可以使用审判监督程序予以纠正。对于人民法院的减刑、假释裁定，同级人民检察院认为不正确的可以提出纠正意见，要求人民法院组成合议庭重新开庭审理，并作出最终裁定。同级人民检察院认为人民法院的最终裁定仍不正确的，可以报告上级人民检察院，由上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉；上级人民检察院发现下级人民法院减刑、假释裁定有错误，下级人民检察院没有提出纠正意见的，或者下级人民法院减刑、假释最终裁定错误，下级人民检察院没有报告的，可以要求下级人民检察院说明理由，上级人民检察院认为理由不成立的，应指令下级人民检察院提出纠正意见或者直接依审判监督程序提出抗诉，从而实现纠正意见和抗诉两种方式的有效衔接。这种监督方式较单一地抗诉而言更符合司法经济和司法高效的原则，一方面，纠正意见由同级检察院提出，同级法院重新组成合议庭审理，将问题解决在基层，无疑比再审抗诉程序节约了司法资源；另一方面，同级检察院提出纠正意见的时间为收到裁定书后 20 日内，法律也没有明确规定重新组成的合议庭必须开庭审理，因此，相较于没有时间限制和必须开庭审理的再审程序而言，大大提高了监督的效率。正因为此，在减刑、假释裁定监督中，将纠正意见和抗诉作为两种相辅相成的同步监督方式是科学的，也是有法律依据的。

（四）探索开展对减刑、假释执行环节的同步监督方法

执行环节是落实减刑、假释裁定的重要环节，但在司法实践中却受到了忽视，相关的司法解释并没有对此作出规定。要改变这一局面，首先，要将减刑裁定的及时宣告和假释的及时释放纳入同步监督之中，其中尤其对应当减刑、假释而刑罚执行机关没有提请减刑、假释的，经检察机关提出意见后，刑罚执行机关才提请减刑、假释，由人民法院裁定减刑、假释的，在这种情况下，由于刑罚执行机关态度消极，难免发生不及时宣布和办理手续的情况发生，因此有必要将其作为同步监督在执行环节的重要内容加以规定。其次，应当将减刑后的罪犯处遇的落实明确纳入同步监督的范围，规定减刑后凡是符合外劳、宽管等条件的，监狱应当予以落实，不得歧视。根据规定，对于犯罪较轻、余刑较少的罪犯规定在劳动时可以享受外劳待遇，与家属会见的次数或时间也可以相应地增加或延长，减刑后的罪犯符合上述条件，但刑罚执行机关拒绝落实上述处遇的，或者不符合上述条件，刑罚执行机关却给予了过度的处遇，检察机关应当予以纠正。最后，在假释执行过程中，驻监管场所检察室应当根据建立的假释罪犯档案，制作鉴定意见，在假释罪犯执行前送该假释罪犯应报到的社区矫正机关所在地的基层检察机关监所检察部门，实现减刑、假释的同步监督与社区矫正监督的无缝衔接。

当前，我国检察机关实行的减刑、假释案件同步监督创新机制还处于探索和完善的阶段，并没有定型。检察机关的减刑、假释同步监督工作将随着法院减刑假释审理模式改革、社区矫正制度完善和监狱罪犯考评和奖惩制度改革而不断趋向完善。




【作者简介】
徐金贵，单位为上海市松江区人民检察院。徐建，单位为上海市松江区人民检察院。张庆立，单位为上海市松江区人民检察院。


【注释】
[1]2005 年 3 月，中央政法委下发了《关于进一步加强保外就医工作的通知》，要求检察机关强化监所检察工作，“变事后监督为同步监督，从程序上确保保外就医工作的全过程置于法律监督之下”。2006年1 1月29日，最高人民检察院第十届检委会第六十五次会议已经通过了《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》，其中第十二条明确规定“建立对减刑、假释的提请、裁决活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制。”2007 年 3 月 2 日，最高人民检察院第十届检委会第七十三次会议通过了《最高人民检察院关于减刑、假释法律监督工作程序的规定》，对检察机关开展减刑、假释工作程序进行了具体规定。
[2]《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》第十二条第二款规定：“检察机关发现刑罚执行机关对不符合减刑、假释、暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出纠正意见；发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议。”
[3]《关于减刑、假释法律监督工作程序的规定》第九条规定：“人民检察院发现罪犯符合减刑、假释情形，监狱未提请减刑、假释的，应当及时提出提请减刑、假释的检察建议。”
[4]《人民检察院刑事诉讼规则》第四百二十七条规定“：人民检察院对执行机关报请人民法院裁定减刑、假释的活动实行监督，发现有下列违法情况，应当提出纠正意见：……（二）对依法应当减刑、假释的罪犯不报请人民法院裁定减刑、假释的，或者被裁定假释后，应交付监外执行而不交付监外执行的……”。
[5]《人民检察院监狱检察办法》第十四条规定：“发现监狱在提请减刑、假释活动中有下列情形的，应当及时提出纠正意见：……（四）对依法应当减刑、假释的罪犯没有提请减刑、假释的……”。
[6]司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》第十五条规定：“监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时，应当将提请减刑、假释的建议，书面通报派出人民检察院或派驻检察室。”
[7]根据《监狱提请减刑假释工作程序规定》的规定，减刑、假释程序为：分监区全体警察会议、监区长办公会审核、监狱刑罚执行部门审查、减刑假释评审委员会评审并公示、监狱长办公会审议决定、刑罚执行部门制作减刑假释建议并报送。