刑事诉讼监督的机遇与挑战

【学科分类】刑事诉讼法
【出处】《国家检察官学院学报》2012年第5期
【关键词】刑事诉讼监督；机遇；挑战
【写作年份】2012年


【正文】

2012年6月16－17日，中国检察学研究会刑事诉讼监督专业委员会在山东省枣庄市举办了第三届刑事诉讼监督论坛。论坛以“刑事诉讼监督的机遇与挑战——以贯彻新刑事诉讼法为背景”为主题展开，对新刑事诉讼法实施提出了很多有价值的思考。现将主要观点综述如下：

一、刑诉法修改对诉讼监督职能的调整和扩展

与会代表指出，刑诉法修改既有对原有刑事诉讼监督制度、程序的调整和重塑，也有新的监督内容的扩展，总体上进一步强化了诉讼监督的职能，完善了监督范围、细化了相关程序、明确了监督的方式、效力等，使诉讼监督从抽象走向具体。

中国政法大学教授卞建林指出，本次刑诉法修改在刑事诉讼监督方面取得了以下进展：一是扩展了诉讼监督的范围，增加了诉讼监督的内容。如增加了死刑复核程序监督、强制医疗程序监督、羁押必要性审查、指定居所监视居住监督等；二是丰富了诉讼监督的手段，明确了诉讼监督的效力，如赋予检察机关对非法取证行为的调查核实权、强调有关机关在采取某种诉讼行为或作出诉讼决定时要同时告知检察机关等；三是强化了诉讼监督的责任，健全了诉讼监督的程序，如强调了检察机关对违法阻碍辩护人、诉讼代理人行使诉讼权利的监督，健全了检察机关实行侦查监督、审查批捕等诉讼监督的程序等。

北京市人民检察院检察长慕平发言指出，新刑诉法明确了八个方面的监督范围及相应的监督方式和程序：一是规定了对阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的违法行为的监督；二是规定了对违法取证行为的监督；三是规定了对指定居所监视居住的决定和执行的监督；四是规定了对羁押执行活动的监督；五是规定了对违法采取、执行强制措施、强制性侦查措施的监督；六是加强了对人民法院审判活动的监督；七是完善了刑罚执行监督，包括完善了对交付执行活动、暂予监外执行活动、社区矫正活动等方面的监督等；八是规定了对特别程序的监督。

在哪些规定属于诉讼监督的问题上，代表们的认识存在一定分歧。如，关于审查批捕，有的代表认为属于诉讼监督中的侦查监督职能，有的则认为是诉讼职能，还有的认为基本上属于诉讼职能，但也有监督的成分。再如，有的代表认为检察人员简易程序出庭、二审程序出庭属于审判监督，有的则认为出庭是履行诉讼职能，不属于诉讼监督。再如，关于非法证据排除，有的认为是诉讼职能，有的认为是监督职能，有的认为既是诉讼职能也是监督职能，两方面的作用都有。

二、刑诉法修改给诉讼监督带来的机遇和挑战

慕平指出，刑诉法修改给刑事诉讼监督工作带来了重大的发展机遇：一是为检察机关全面深化刑事诉讼监督提供了基本法律保障；二是为检察机关依法规范地推进刑事诉讼监督提供了基本制度保障；三是促使刑事诉讼监督工作重点更加贴近群众新期待。与此同时，刑事诉讼监督也面临着一系列挑战：一是来自传统执法理念的挑战；二是来自全面落实新增职能的挑战；三是来自协调基本法律与检察改革关系的挑战。全面落实刑事诉讼监督工作新规定：一是要树立正确的执法理念；二是要逐步健全刑事诉讼监督制度体系；三是要加强外部协调，改进内部分工。

最高人民检察院检察理论研究所副所长王守安发言指出，新刑诉法对于辩护制度的完善、对于强制措施、侦查行为适用条件的严格限制以及关于非法证据排除规则的规定等无不体现了正当程序的基本内涵。正当程序的确立与完善对诉讼监督理念的积极影响在于进一步落实检察机关诉讼监督职能的基本功能——以权力制约权力、规范权力运行。要实现这一目的，新时期检察机关的诉讼监督活动应当坚持正当程序中的人权保障理念、程序正义理念、程序参与理念以及监督经济理念。

北京市人民检察院副检察长甄贞指出，新刑诉法进一步突出了律师作为独立诉讼主体参与刑事诉讼活动的角色地位，赋予了检察机关保障刑事辩护制度全面贯彻落实的职责，构建了新型的控辩平等关系和控辩救济关系。但检察机关在保障律师参与诉讼和履行辩护权方面，还面临一些问题：一是检察机关控诉职能与监督职能关系未能完全理顺，控辩平等与控辩救济之间可能发生冲突；二是公安司法机关对律师的排斥心理与“法律职业共同体”的职责要求存在差距，控辩平等关系认同感不足，控辩救济关系得不到充分重视；三是相关工作机制不完善与贯彻新型控辩关系的迫切需求之间存在差距。为保障新型控辩关系落实：一是要建立检察官与律师之间的长期沟通交流机制，增进职业认同感，促进法律职业共同体的形成；二是要严格遵循新刑诉法确立的基本权利框架，建立规范的律师权利行使细则，保障律师权利得以落实，并兼顾检察机关以及看守所等职能部门或场所正常工作安排；三是要明确检察机关受理律师控告申诉的具体部门，制定规范的申请、受理与答复程序，方面律师及时、有效地寻求救济。

北京师范大学教授宋英辉谈到，新刑诉法为诉讼监督工作带来多方面的挑战：一是增加了很多内容，工作量很大，相比修改之前监督难度增加；二是除执行同步监督的规定比较具体以外，其他基本都是原则性规定，欠缺关于具体操作程序的规范；三是多为柔性规定，欠缺刚性规定。同时，刑诉法修改也为诉讼监督带来了很好的发展机遇：一是为刑事诉讼监督提供了法律文本根据；二是法律规定的比较原则，也为实践当中探索具体的监督机制、方式、程序提供了拓展的空间。贯彻新刑诉法，刑事诉讼监督工作要实现以下转变：一是树立人权保障意识；二是树立程序意识；三是强调检察机关客观中立的立场，特别是自侦、公诉程序中要更好地保证客观中立；四是要有创新的意识和勇气；五是要注重监督的效果。

最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室主任张智辉发言指出，刑诉法修改给诉讼监督带来了包括观念、能力、机制等多方面的挑战，其中最大的挑战是工作机制的挑战。最直接的表现是检察机关内部机构设置和职能划分问题。关于内部职能划分，首先要面临两个问题：一是诉讼职能与诉讼监督职能要不要分离的问题。对此学界和实务界均有不同认识，个人赞同适当分离。二是诉讼监督权的行使要不要遵循诉讼效率原则。有些程序设置把监督的过程拖得非常长，与效率原则是背道而驰的。

中国人民大学教授陈卫东认为，在检察机关内部职权配置、职责划分方面，应当遵循诉讼职能与监督职能适度分离的思路，设置专门的刑事诉讼监督部门，尤其是审判环节，应将诉讼职能与监督职能适度分离，使没有参与公诉权行使的或与公诉没有关系的检察人员来承担诉讼监督的职能，以解决检察人员追诉角色与监督角色集于一身带来的冲突问题。

三、刑诉法修改与侦查监督

（一）侦查监督职能的发展及体系构建

关于侦查监督职能的发展及体系构建，讨论中存在分歧意见。最高人民检察院侦查监督厅厅长万春结合高检院对侦查监督部门“一体两翼”[1]的职能定位，对新刑诉法中所有关于侦查监督部门的职能规定进行了梳理，认为侦查监督内容体系包括审查批捕、立案监督、侦查活动监督三项。北京市人民检察院检察官闫俊瑛则认为，侦查监督仅包括侦查活动监督，而不应包括立案监督和审查批捕，审查批捕是发现侦查监督线索的重要渠道，但并非侦查监督本身。以侦查监督狭义说为起点，其认为新刑诉法围绕侦查活动的本质和中心，构建起了以侦查取证活动监督、强制性措施监督、对阻碍诉讼权利行使的行为的监督为主要内容的侦查监督内容（范围）体系；围绕诉讼监督活动的规律，初步构建起包括侦查监督的渠道、手段、方式、效力四方面要素在内的侦查监督工作体系。

（二）新刑诉法关于侦查监督规定的理解和贯彻

1．关于强制措施及其监督

关于审查逮捕。大家认为，新刑诉法在审查逮捕方面突出了人权保障的价值理念，将逮捕的条件进一步明细化，并要求审查批捕中要听取多方面的意见，增强了审查逮捕的诉讼性，从而有利于逮捕这一最严厉的强制措施在刑事诉讼活动中得以规范、有序运行，最大限度地实现刑事诉讼打击犯罪与人权保障的双重任务。万春对贯彻新刑诉法关于审查逮捕的新规定在实践中可能带来的一些问题和存在的模糊认识进行了分析，指出：一是关于审查逮捕的社会危险性条件。法律规定的“可能”、“现实危险”、“企图”等情形，在实践中仍需要根据个案事实和证据进行具体审查判断，因此要认真总结近年来检察机关的经验，会同侦查机关建立“社会危险性”证明制度。二是关于审查的方式。新刑诉法增加了审查逮捕中关于讯问犯罪嫌疑人的规定，讯问已被拘留的犯罪嫌疑人，应在看守所内进行，也可以远程视频讯问。高检院《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定（试行）》在新法实施后仍应执行，对于已拘留的犯罪嫌疑人不予讯问的，应送达听取犯罪嫌疑人意见书。三是关于延长的审查批捕时间。新刑诉法有条件地延长了职务犯罪案件拘留期限的规定，延长的时间应给上级检察院批捕部门。四是关于逮捕的犯罪事实证明标准。还应当坚持多年来行之有效的做法，即通过基础证据的审查来把握。五是关于证据审查要求。应深刻理解和认真落实新刑诉法“不得强迫任何人证实自己有罪”和非法证据排除的相关规定，依法排除非法证据。另外，应会同侦查机关建立移送同步录音录像工作机制。

关于羁押必要性审查。新《刑事诉讼法》第93条新设置捕后羁押必要性审查制度，强化了检察机关对逮捕执行活动的监督，但法律并没有明确审查的程序。如何建立捕后羁押必要性审查机制、完善相关程序及检察机关如何进行内部任务分工，是当前亟需解决的问题。对于应由哪个部门负责捕后羁押必要性审查的问题，与会代表意见不一，分别认为应由侦查监督部门、监所检察部门或侦查监督部门会同监所检察部门审查，或应在侦查、审查起诉、审判等不同诉讼阶段由侦监、公诉、监所部门分别审查。但大家认为无论由哪个部门审查，侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门都应建立信息沟通配合机制，共同履行好检察机关的职责。与会代表还就羁押必要性审查的内容和案件范围、程序和方式、期限、审查后的处理等展开了深入的讨论。此外，部分代表还对羁押必要性审查的配套机制进行了探讨，认为应进一步建立完善羁押替代性措施、律师介入制度、与相关机关的信息沟通机制、科学的绩效考评制度等，与释法说理、化解矛盾、刑事和解等制度机制进行很好地衔接。

关于监视居住。很多代表认为，新刑诉法对检察机关如何履行对监视居住的监督职能未做详细规定，如不能有效监督，指定居所监视居住可能被大量适用，演变为变相羁押，因此检察机关应探索对监视居住，尤其是指定居所监视居住予以监督的有效方法。

2．关于强制性侦查措施及其监督

代表们指出，新《刑事诉讼法》第115条是对强制性侦查措施检察监督的重大突破，促进了侦查监督的具体化和法典化，也是在我国宪政体制下以检察机关的法律监督权替代西方司法审查权的一种合理选择。同时，新《刑事诉讼法》第115条虽然加强了强制性侦查措施监督，但仍然存在监督方式的被动性、事后性问题，也没有规定程序性制裁措施，在落实中可能存在障碍。另外，新刑诉法对搜查、窃听等强制性侦查措施的监督没有予以明确和细化，造成监督范围较窄。有代表认为，对此应通过修订人民检察院刑事诉讼规则或各部门联合发文等方式予以明确和细化。

3．关于非法证据排除

新刑诉法明确规定在侦查、起诉、审判阶段都应当对非法证据予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据。但对审查批捕环节应否排除非法证据没有明确规定。与会代表一致认为审查批捕环节排除非法证据，既符合法理和立法目的，也是侦查监督的重要任务。

关于如何进行非法证据排除。卞建林、万春等认为，进行非法证据排除，一是要注意对证据合法性的审查；二是要加强对非法取证行为的调查核实；三是如果经审查和调查，既不能确定非法取证又无法排除合理怀疑的，审查批捕环节应予存疑，即不以该证据作为批捕的根据，而依据其他证据决定是否逮捕，同时将存疑情况通报公诉部门；审查起诉环节可以听证方式进一步对证据合法性进行调查核实以确定是否排除；审判环节检察机关要重视对证据合法性的证明，尤其要重视将审查侦查讯问同步录音录像资料作为发现、排除非法证据及补强合法证据的重要手段和方法。

4．关于对非法阻碍律师行使诉讼权利行为的监督

新《刑事诉讼法》第47条首次明确规定了检察机关对非法阻碍律师行使诉讼权利行为进行监督的职责，进一步彰显了检察机关的法律监督地位，强化了检察机关履行诉讼监督职能保障诉讼参与人权利的职责。因非法阻碍律师行使诉讼权利的行为可能发生在各个诉讼阶段，因此当辩护人、诉讼代理人提出申诉或控告时，由检察机关哪个部门受理首先应当予以明确。万春认为，需根据诉讼阶段和投诉对象之不同，由不同的检察业务部门开展监督。甄贞认为，总体上应该按照诉讼环节和对该环节的监督职责分配来划分具体的受理部门：对于提请审查逮捕及移送审查起诉环节的案件，应分别由侦查监督和公诉部门受理辩护律师的控告申诉；对于刑事拘留、未提请逮捕的处于取保候审、监视居住期间的案件，则可以由专门的检务接待中心受理后移交侦查监督部门处理。

5．关于违法行为调查机制

代表们普遍认为，监督手段的缺乏是制约检察机关深入开展诉讼监督工作的重要因素。新《刑事诉讼法》第55条吸收司法体制机制改革的经验，赋予了检察机关对非法取证行为的监督调查权，是强化诉讼监督的重要体现。但诉讼监督所能使用的调查措施非常有限，一般可以询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关材料，进行伤情检查等，不得限制被调查人的人身自由或者财产权利。关于调查权行使的具体程序、手段、期限、调查后的处理等，2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》中予以了比较明确的规定，可以参考该规定制定专门的实施细则或直接落实该规定。

四、刑诉法修改与审判监督

（一）审判监督职能的调整

关于刑诉法是否强化了检察机关的审判监督职能，与会代表的认识也存在分歧。陈卫东认为，本次刑诉法修改除增加了人民检察院对死刑复核程序的监督外，没有对审判监督的内容和职能予以扩充和强化，而是延续了96年刑诉法修改弱化审判监督的趋势。其实质原因在于人民检察院的刑事审判监督在理论层面和实践角度都存在一定的障碍，主要表现在其正当性、公正性和必要性几个方面。而有部分代表认为，刑诉法修改通过简易程序公诉人应派员出席法庭等规定强化了审判监督。

（二）新刑诉法关于审判监督规定的理解和贯彻

关于简易程序监督。与会人员认为，虽然新刑诉法规定简易程序检察机关应当派员出庭，并扩大了简易程序适用范围，将会使检察机关案多人少的矛盾进一步突出，但简易程序出庭还是很有必要的，有利于“控辩审”三角形诉讼结构的确立，有利于弥补现行简易程序审判中检察监督的缺位，也有利于维护被告人的合法权益。关于如何解决加强监督与案多人少的矛盾，与会代表提出了很多具体的解决路径，归纳起来主要有：一是建立简易程序案件专职办理制度；二是加强与公安、审判机关的协调，构建集中快速办案机制；三是进一步简化办理程序；四是突出简易程序监督的重点，主要是监督简易程序的合法性、庭审人员组成的合法性、被告人诉讼权利的保障以及量刑监督。来自实务部门的检察官还对简易程序出庭的经验探索进行了总结。山东省枣庄市实行简易程序案件“四集中”办理模式，即对简易程序案件实行集中管理、集中起诉、集中出庭、集中监督，收到了较好效果。江苏睢宁县检察院实行“类案批处理”，形成分类受理、专人承办、集中起诉、一并出庭的模式，既有利于提高诉讼效率，也有利于个案之间的量刑平衡，并有助于开展法治宣传。

关于量刑监督。新《刑事诉讼法》第193条规定“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论”，但并没有明确量刑活动的具体程序。北京市人民检察院第一分院副检察长周晓燕从量刑建议的主体、范围、方式、时机等各个方面提出了建议，指出要有效推动量刑建议深入开展，还应建立庭前证据开示、量刑裁判说理、刑事和解、未成年人社会调查报告等制度予以配合。北京市人民检察院第二分院副检察长张朝霞等通过实证调研认为，当前的量刑工作在量刑情节适用、类罪量刑、量刑文书方面均存在不规范的问题，并提出了加强量刑监督的路径：一是规范量刑建议书；二是规范量刑程序，转变量刑观念；三是细化量刑指导规范。

关于二审监督。与会人员认为，实践中大量的二审案件不开庭审理，成为检察监督的盲区。新刑诉法虽然对刑事二审案件开庭审理的范围有所扩大，但对其监督方式和范围没有突破，因此应积极研究二审不开庭审理案件的监督对策。一些代表从强化上下级检察院的沟通、建立上下两级检察院对二审裁判文书的双重审查机制、通过司法解释明确刑事二审案件开庭审理的范围、扩大出庭检察人员的范围等方面提出了相应对策。

关于再审监督及程序性监督。与会人员认为，新刑诉法增加“违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的”作为引起再审的申诉理由之一，突出了正当程序的价值理念，这同时也应当成为检察机关提起程序抗诉的条件和理由。有代表指出，在程序抗诉方面，《人民检察院刑事诉讼规则》修订将面临至少三大任务：一是如何增加规定审判监督程序中的程序抗诉事由，不能照搬当事人申诉中的相关规定；二是针对初审审理程序违反法律规定在何种情形下应当提出抗诉，应作出更加科学系统的安排，以与审判监督程序中的程序抗诉相协调；三是如何将刑事诉讼规则与新刑诉法、司法规范性文件中关于程序抗诉的规定相协调。

关于监督的方式或手段。与会代表认为，关于审判监督的方式，目前法律规定还不是很明确，检察实践中采用的有抗诉、检察建议和检察公函三种，都是有效的。对于审判活动中的严重违法犯罪问题，检察机关可以通过职务犯罪侦查进行强有力的监督。也有代表指出，探索监督手段必须慎重。

五、刑诉法修改与刑罚执行监督

（一）刑罚执行监督职能的调整

最高人民检察院监所检察厅厅长袁其国认为，检察机关监所检察工作早已经超出刑罚执行监督的范畴，概括为“刑事执行”更为妥当，既包括刑事强制措施的执行，也包括刑罚执行。新刑诉法就刑事执行进行了较多的修改和调整：一是关于刑事强制措施方面；二是关于审理期限和羁押期限方面；三是关于在押人员权利保护方面；四是关于刑罚执行制度方面；五是新增加了对实施暴力行为的精神病人强制医疗制度。其中，在刑罚执行制度方面，明确了人民法院交付执行的期限和送达机关，修改了短刑犯留所服刑的条件，完善了暂予监外执行制度，规定了社区矫正制度，增加了人民检察院对刑罚变更执行事前监督制度。贯彻新刑诉法，应当由监所检察部门承担指定居所监视居住执行监督、羁押必要性审查、死刑临场监督、精神病人强制医疗执行监督等监督职能。

（二）新刑诉法关于刑罚执行监督规定的理解与贯彻

关于刑罚执行监督的原则。北京市司法局副局长郑振远认为，在刑罚执行监督中，要坚持合法性和合理性相结合的原则、公正与效率兼顾的原则、规范性和科学性相融合的原则。落实新刑诉法关于刑罚执行监督的新规定，一是要明确监督重点；二是要重构刑罚执行监督体系。

关于减刑、假释监督。广东省人民检察院检察官马照平提出，贯彻新刑诉法减刑、假释监督规定，应建立建议书副本抄送制度和检察意见书面提出制度。北京市东城区人民检察院检察官关宁提出，从实践中存在的问题来看，减刑、假释规定仍有需要完善之处。一是应赋予检察意见书程序上的效力，即检察机关不同意刑罚执行机关提请减刑假释的，人民法院应当开庭审理；二是应明确减刑、假释裁定不当的，不仅同级检察机关可以提出纠正意见，而且上级检察机关可以通过审判监督程序提出抗诉；三是应明确，检察机关在20日内对减刑、假释裁定进行事后审查期间，应当暂缓执行；四是从长远来看，应探索实现两个分离——刑罚执行机关与刑罚变更申请机关分离，由检察机关提出变更申请，检察机关内部监督部门（监所部门）与刑罚变更申请部门（应为公诉部门）相分离。

关于暂予监外执行监督。实务部门的检察官提出有些问题在实践操作中需要进一步明确，如哪些属于“严重疾病”、“生活不能自理”，需要收监执行的具体情形，脱逃与脱管、漏管的区别，有关机关未及时收监而让罪犯逍遥监外的是否计入执行刑期等。还有代表提出，在构建同步监督机制中，检察机关收到看守所、监狱的提请意见后，应多方了解罪犯有关情况，派人全程监督法院组织的罪犯身体检查，委托技术部门法医对医院的诊断结论进行审查等。还有的检察官提出，实践中由监狱医院作为罪犯病残诊断和鉴定资格主体，与刑事诉讼法的精神相悖，违反诊断、鉴定中立性原则，因此，应取消监狱医院病残鉴定的主体资格，通过实行严格的资格准入制度，将病残诊断权全部回归给社会医院。

关于社区矫正监督。与会人员认为，刑法修正案（八）和新刑诉法都确定了社区矫正制度，为社区矫正工作提供了基本法律依据，但相关规定仍然比较原则和宏观，在实践操作中许多问题需要进一步明确、细化和完善。中国政法大学教授王平认为，强化社区矫正检察监督的现实路径，一是修改完善相关制度；二是加强队伍和机构建设，成立专门的、独立的社区矫正检察部门或派出机构；三是加强研究，提升监督的质量和层次；四是积极创新监督方式。

六、刑诉法修改与特别程序监督

代表们认为，新刑诉法规定了四种刑事诉讼特别程序，而且在适用过程中为司法机关留下了较大的自由裁量空间，需要通过必要的检察监督对其进行制约和规范，以更好地实现立法目的。

关于未成年人刑事案件诉讼程序，代表们认为重点是要加强对未成年人诉讼权利的特殊保护，包括监督落实新刑诉法规定的合适成年人到场制度、未成年人犯罪记录封存制度、附条件不起诉制度，通过加强内部监督和引入外部监督构建对附条件不起诉制度的监督制约机制，以未检职能一体化为核心推进未检制度机制改革等。关于当事人和解的公诉案件诉讼程序，认为应重点加强对刑事和解的自愿性、合法性的监督。关于违法所得没收程序，认为检察机关要履行好法律监督职责，还需要制定违法所得没收程序的实施细则，加强与行政执法部门之间的信息交流等方面的配套措施。关于精神病人强制医疗程序，认为强制医疗可能存在着侵犯人权的风险，需要加强监督。有检察官提出强制医疗监督应坚持依法性、客观性、同步性、全面性的原则，有的提出检察机关可通过审查起诉、职务犯罪侦查、受理当事人的申诉控告、设立由检察机关主导的精神病医学专业委员会进行日常检查和定期巡视等方式对强制医疗执行过程进行监督。还有的检察官提出，应当在强制医疗机构设立派驻检察室进行专门监督，并对其必要性、可行性、合理性及如何进行设置进行了阐述。




【作者简介】
王志国，单位为北京市人民检察院。


【注释】
[1]“一体两翼”指高检院在2000年将审查批捕厅更名为侦查监督厅，并且在全国检察机关第一次侦查监督工作会议上明确了以审查逮捕（一体）、刑事立案监督、侦查活动监督（两翼）三大职能为主要内容的侦查监督工作职能定位。