依法治市 势在必行
发布日期：2004-07-12 文章来源： 互联网
一
马克思指出：“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要政治”。[1]因而城市的建设和管理必然显现出国家宏观职能的中观化或微观化，呈现出政治性、行政性和法律性的特点，体现着统治阶级的意志。纵观历史，城市诞生之初，往往一个城市就是一个国家，如古希腊的城邦，此时的依法治国实质上是依法治市。随着国家领土的扩展，城市成为国家重要的行政单位和各级政权机关所在地，依法治市则构成依法治国的重要内容。这在阶级社会是显而易见的。这一特点并不因社会主义革命消灭了阶级对立和阶级剥削而归于消逝，相反，由于人民民主专政国家职能的进一步强化而日益显示出必要性和重要性。今天，经过九年来的改革，我国城市的中心地位和作用开始得到确认和发挥，一大批改革试点城市、计划单列城市、新兴明星城市、沿海开放城市及经济特区，增强了活力、凝聚力和辐射力，推动了商品经济和横向经济联合的发展，孕育了各具特色的经济区的诞生，成为我国经济建设，实施经济发展战略，深化经济体制和政治体制改革最重要的结合点，为实现宏观分层管理奠定了良好的基础。在这种形势之下，依法治市具有更为重要的意义。
其一，依法治市是依法治国的必然要求与体现。
依法治国，健全社会主义现代化建设的重要内容和本质要求。把法制渗透到社会生活的各个领域，各个方面，并严格依法办事，已成为我国政治、经济和社会生活不可须臾离开的圭臬。法制的全国统一性和最高权威性是依法治市的内在根据。城市法制建设是社会主义法制建设的有机组成部分。只有依法治市，才能保证宪法和法律的付诸实施，维护法制的统一和尊严，也才能把城市建设成为高度文明、高度民主的社会主义现代化城市。
其二，依法治市是城市建设和管理科学化得以实现的必要保障和条件。
建设和管理城市，必须考虑如下因素：1.城市的高度集中性。“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方。”[2]随着我国城市化的发展，这种集中性将与日俱增；2.城市文明的高度发达。古代，尤其是近、现代物质和精神文明的诸多方面都可以在城市找到它的起点；3.强大的开放辐射力。伴随着对外开放和对内搞活的拓展深化，城市对周围地区经济和社会发展的吸引力、辐射力进一步加强，如市管县的体制就促进了城乡一体化的发展；4.复杂的有机性，城市是其内部结构、空间布局、机构组织、企业单位及人口等复杂因素构成的有机体，而不是上述因素的随意结合；5.不断恶化的“城市病”。我国许多城市，尤其是大城市都不同程度地存在环境污染、能源紧张、水源匮乏、人口膨胀、交通拥挤、住宅短缺等等城市问题。上述因素直接决定了城市建设和管理必须有科学的思想、预见，要根据科学的统计、监测等数据制定出科学的规划和管理措施，综合运用城市规划学、人口学、生态学、环境学、经济学、管理学等现代科学和技术手段。但是，运用上述科学技术的建设和管理只有沿着法制的轨道方能产生效能，这是因为：
首先，科学建设和管理的权限离不开法律的授权。我国宪法和法律赋予了城市各级政权机关建设和管理城市的职责、权限。规定了城市的一切单位、组织和个人必须遵守宪法和法律，这是建设和管理城市的基础。
其次，科学化建设和管理的民主决策靠法律制度化、定型化。其付诸实施靠法律程序化。法制是科学管理权威和效能的保障，维系科学管理稳定性、连续性。
最后，健全的法律是一个城市的社会秩序、经济秩序、生活秩序的保证。如果没有法制，城市建设和管理的科学化将失去依托与环境。
其三，依法治市是三十多年来我国城市建设与管理的经验总结。
毛泽东在党的七届二中全会上号召我们：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。[3]三十多年来我们在学习管理和建设城市的过程中取得了宝贵的经验，也走了一条曲折的道路。反思历史，痛感法制的缺如。长期僵化单一的行政手段，往往造成城市建设和管理中“一个将军一个令”、“人在政在，人去政息”的混乱局面。尤其是在我国条块分割严重的体制下，城市里同驻许多隶属不同的单位，由于缺乏一体运行的规范，这些单位或各自为政，或争功诿过，导致城市建设和管理缺乏统一性和权威性，这就迫切需要总结经验制定出统一的为任何单位和个人都必须共同遵守的强制性行为规范-法，来调整城市的各行各业、千家万户的关系。改革的发展方向是城市政府职能的转轨，工作中心转到成城市的规划建设和管理上来，并以宏观，间接管理为主，这必然要求加强法制。
其四，依法治市是各国城市建设和管理的成功启示。
世界各国在城市建设和管理中都非常重视法律手段。就宏观分层管理的模式而言，立法控制，有所谓一般法案制、特殊法案制、分类法案制、选择法案制、自治法案制等等。就城市专门法规而言，各资本主义国家都制定有完备的城市法规，如英国议会于1835年就制定了具有宪法性质的法律《城市政府组织法》。德国于1853年即有了一个统一的《普鲁士市政法》。法国政府于1954年为了实现全国性的“地区整治计划”，制定了一系列的法律来严格限制巴黎、里昂、马塞三大地区及东北大工业区的人口和工业的盲目集中，对违章建设处以巨额罚款。日本东京在1956年制定了《首都地区发展法》。这些国家城市法规体系相当完备，形成了从城市基本法到单行法、技术法规的城市法规体系，涉及到城市的几乎所有方面，并取得了显著的成效。
对于外国依法治市的模式我们不能照抄照搬，但这种运用法律手段来建设和管理城市的做法值得借鉴利用。我们完全有必要也有可能来学会运用法律武器管理和建设好自己的城市。
其五，依法治市对我国的经济、政治体制改革必将产生巨大的推动作用。
城市处在我国经济、政治体制改革的宏观与微观的结合点，中央批准的综合改革试点市、计划单列市、16个机构改革试点市的中等城市、大批各省和自治区批准的改革试点市，以及今年将进行的一些单项超前性的改革试点市更是体制改革的前沿阵地。改革必然涉及到：两权分离后城市企业采取何种经营机制？政企分开后政府职能如何转变？等等，诸如此类都牵扯到依法办事的问题。因而依法治市有助于解决这些问题，推动体制改革。
二
依法治市，经纬万端。它是一个涉及全方位、多层次、多变量的综合性社会法治系统工程。它的提出决不是一个权宜之计，其实践更非一蹴而就。它必然带有社会主义初级阶段法制建设的渐进性、艰巨性与复杂性。我们应当充分认识到，体制改革深化过程中的许多不确定因素在很大程度上给依法治市的目标选择带来制约和实施难度，传统管理模式及“人治”观念的惯力对依法治市也有不可忽视的消极阻碍作用。我们必须以宪法和法律为依据，以整个国家法制建设的进程为前提，立足于城市的实际，科学分析依法治市的难点，全面探索依法治市的实施步骤。
（一）树立“法制”观念，使依法治市的观念深入全市各级行政机关、企事业单位、社团组织和全体市民，进一步深化普法教育活动。
由于我国目前法制水平受社会主义初级阶段这一总体历史背景的制约，城市的广大干部与群众的法制观念还相当薄弱。许多法律，尤其是涉及城市建设和管理的行政、经济法规未得到全面、切实的贯彻实施，地方性法规及行政规章也未能有效地遵守执行。因此，依法治市必须触及和摒弃各种陈腐观念。具体而言，要做到：1.革除“人治”观念，坚决克服“以权代法”的随意性；2.改变只把公、检、法机关当成执法部门的片面认识，改变把依法治市仅限于社会治安的狭隘偏见，牢固树立城市各级政府及其职能部门均是依法办事的观念，树立依法治市应落实到全市政治、经济和社会的各个领域的观念；3.改变“政府抓生产，企业管社会”及“城市是企业的附属物，企业是行政机构的附属物”的传统观念，充分认识城市政府转变职能的意义；4.改变部门所有制的观念，确立起市级政权机关统一管理城市的观念，确保宪法和法律赋予市级政权作为统一管理城市和权威机构所应有的一切权能。城市的所有党、政、军、群、企事业单位及市民的涉及城市建设和管理的一切活动均要接受城市政权机关的统一管理；5.确立全体市民是依法治市主导力量的观念，确保广大市民依法参与本市事务。
（二）优化依法治市的各个环节，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。
1.有法可依是依法治市的基础。除了空间效力以及对全国而言在城市付诸实施的法律外，依法治市还须有城市专门法规。就后者而言，我国目前还相当薄弱。既无专门的《城市管理法》，也无单行的《市政府组织法》、《城市人事法》、《城市财政法》等，至于定量控制的技术法规更是尚付缺如。已有的城市管理法不少亟待修订。许多涉及城市发展、建设与管理的法规散见于大量的全国性法律之中，有些适用不了各个城市的具体实际，某些与中央对改革试点城市的授权政策互有抵牾。
完备的城市管理法规体系，从纵向序列看，应包括三个互相衔接、层层深入的部分：（1）国家最高权力机关制定的统一的、专门的法律。如我国正在起草的《市政管理法》；（2）国家最高行政机关制定的行政法规。如国务院颁布的《城市规划条例》；（3）省、市国家权力机关与行政机关制定的地方性法规及自治区制定的有关自治法规和单行条例。如北京市政府颁布的《北京城市建设规划管理暂行办法》。以横向序列看，则包括互相协调、数量繁多的法律法规，涉及到城市的规划、空间布局、土地利用、公安、计划生育、拥军优抚、生产救济、环境保护、税收、财政金融、市场管理、公用事业、文物保护、商业贸易、工商行政、文化教育、卫生、体育、消防、新闻出版、广告、结社、集会游行等等方面。由此可见，建立、健全完备的城市法规体系，任务还相当艰巨。我们认为，立法时应注意三个配套：（1）国家立法与地方立法的配套；（2）基本法与单行法的配套；（3）经济法规、行政法规和技术法规、技术规章的配套。目前，应主要围绕搞活企业经营机制和投资、物质、金融、财政、科技、教育体制改革以及促进外贸体制改革，培育市场体系，起草、制定地方性法规、规章，以增强政府的宏观调控能力。
2.有法必依、执法必严是依法治市的关键。有了完备的法律，不等于实现了依法治市。依法治市的关键在于城市的所有党派、团体、机关、企事业单位和个人都必须依法办事，在法律范围内活动。现在依法治市的主要症结在于有法不依、执法不严。如城市总体规划按法定程序经市人大批准后，就具有法律效力。但实际生活中常常出现“规划、规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”等违法现象。又如城市建设用地方面，不少单位无视《土地管理法》及《城市总体规划》，见空就钻，无孔不入，违章建设层出不穷，亵渎了法律尊严。对此，再也不能搞“下不为例”了，一定要花大气力予以整顿，严格依法办事，树立法律的最高权威。首要的一步是要加强公、检、法司法体系和充实行政监察部门、工商行政部门、税务部门等行政执法体系。建立一支铁面无私的执法队伍。
3.违法必究是依法治市的保障。对于一切违反法律的行为必须予以追究，直接责任人员必须承担法律责任，否则依法治市不可能真正实现。为此要健全全市的立法监督、司法监督、行政监督、党的监督及群众监督等监督机制，上下结合，层层把关，全面贯彻法律面前人人平等的社会主义法规原则，真正实现“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。[4]
（三）努力完善依法治市的内在机制，根据新的政治、经济体制的要求，改革城市管理体制的结构与功能，提高依法治市的效益。
1.宏观分层管理要充分发挥市、区两级政权机构的功能。城市的市、区两级政权是地方国家政权，它们均享受宪法和法律赋予的权力。必须确保区级政权的法定权限不被中间截留，使依法治市分解为依法治区。
2.保证城市所有单位必须遵守宪法和法律，使依法治市分解为依法治厂、依法治店等。确保群众性自治组织及公民享有的法定权利，使依法治市转化为公民的政治、社会参与。
3.扩大市人民代表大会的地方性法规立法权及市人民政府的行政规章权。从目前来看，市人大、市政府的功能不健全影响了依法治市的运行机制。从国家政治体制的角度看，首要症结在于《地方组织法》没有赋予一般城市的市人大和市政府的地方法规立法权及行政规章权。现在市人大拥有地方性法规立法权及市政府拥有行政规章权的城市只限于直辖市，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市[5]，这些往往为计划单列市、改革试点市，不具有广泛性。这不利于各个城市因地制宜地依法治市；其次的症结在于传统的“以党代政”，导致依政策不依法的局面较为严重，市党委的以党代政使得宪法规定的市人大权力及政府的行政首长负责制难以确保实现。消除这两个症结，宜从两方面入手。一方面，根据权力进一步下放的改革原则，扩大一般城市的市人大、市政府的权力，但应体现各级、各类城市的等级序列，这可修改《地方组织法》的有关规定并具体规定于《市政组织法》。另一方面是大力推行政治体制改革，实现“党必须再宪法和法律范围内活动的原则，”探索出市党委领导城市工作的新路子。
注释：
[1] 《马克思恩格斯选集》第一卷，第56页。
[2] 参阅《中共中央关于经济体制改革的决定》
[3] 《毛泽东选集》第4卷，第1，365页。
[4] 《中华人民共和国宪法》第5条第3款。
[5] 参阅《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方人民政府组织法》第7条第1、2款，第56条第1项。
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