沈某某不服如东县水利局等行政主体作出的行政强制措施及请求侵权赔偿案

「案情」

原告：沈某某，男，X年X月X日出生，汉族，江苏省如东县人，系如东县X镇（原五义乡）渔场承包人。

被告：江苏省如东县水利局。

法定代表人：陈某某，局长。

被告：如东县X镇人民政府。

法定代表人：乔某某，该镇X组长。

被告：如东县X乡某民政府。

法定代表人：马某某、乡某。

1986年原五义乡某民政府（现已合并于丰利镇人民政府）经与光荣乡某民政府协商，借光荣乡某理、经营耗环港垦区海堤河600米长的一段河面，给五义乡某场养鱼。1994年3月20日原告沈某某与原五义乡某民政府签订了为期五年的承包合同（1994年2月28日起至1999年2月底止），承包该乡某鱼养殖场和原五义乡某光荣乡某借的环港垦区海堤河600米长的一段河面养鱼，并在该承包河段两端设置了三道网、三口鱼簖。1994年12月底如东县水利局发现沈某某未经批准擅自在承包的海堤河筑坝养鱼，影响排涝排咸，即派员口头通知原告沈某某拆坝，未果。1995年3月23日被告如东县水利局制作了《如东县水利工程管理违章通知书》，决定对原告沈某某违法筑坝行为处以人民币二百元的罚款，并限原告沈某某在同年4月10日以前将坝拆除。

1995年3月15日，经五义、光荣两乡某利站协商，决定将原五义乡某借的600米长的海堤河段移交给光荣乡。1995年4月10日，被告如东县水利局、原五义乡某民政府、光荣乡某民政府形成了《关于收回光荣乡某汛海堤河移交纪要》，确定1995年4月20日由光荣乡某使这600米长的海堤河的管理和经营权，并要求在移交前由原五义乡某好原告的思想工作，捞清河内成鱼和鱼种，逾期则视为放弃处理。原五义乡某通知原告，但原告不同意变更承包合同。1995年5月12日，如东县防汛防旱指挥部书面通知丰利区X组、县堤防管理所，要求其组织人员在5月20日前将沈某某在光荣防汛段的环港垦区海堤河上的拦河坝强行拆除。1995年5月22日下午1时，被告如东县水利局、如东县X镇人民政府、如东县X乡X组织民工强行将原告沈某某所筑之坝挖开，同时将原告沈某某设置的三道拦河网、三口鱼簖拆除，致使原告沈某某在海堤河所养的鱼群流失，拦网及鱼簖部分损坏，32根刺槐树网桩丢失。为此，原告沈某某向如东县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告挖坝毁网的强制措施，并判令被告赔偿经济损失4.5万元。

「审判」

如东县人民法院经审理认为：原告沈某某未经有权部门批准，擅自在环港垦区海堤河上筑坝养鱼，影响了排涝排咸，其行为违反了《中华人民共和国河道管理条例》的有关规定，应当受到行政制裁。三被告强行挖坝的行政行为虽然未完全按照法律规定的程序进行，但未给原告造成直接侵害及经济损失。因此，原告沈某某要求撤销三被告挖坝的强制措施的理由不能成立，依法不予支持。原告沈某某依据1994年3月20日与原五义乡某民政府签订的承包合同，在环港垦区海堤河设网、簖养鱼，且事后又征得有权部门认可。同时被告如东县水利局1995年3月23日所作的《如东县水利工程管理违章通知书》也仅限原告沈某某在1995年4月10日前将坝拆除，亦未明确通知其拆除养鱼而设置的网具。如东县防汛防旱指挥部1995年5月12日的通知，也只是认定原告沈某某在环港垦区海堤河上拦河打坝，设置阻水障碍，要求丰利区X组、县堤防管理所组织人员拆除。也未将原告养鱼设置的网、簖列入强行拆除的范围，且该通知仅发给丰利区X组、县堤防管理所，并未送达原告沈某某。1995年5月22日，三被告在未依照法律规定的程序通知原告沈某某拆除拦河鱼网、鱼簖的情况下，就强行拆除其养鱼而设置的网、簖，造成网、簖部分损坏，鱼群流失的后果应酌情承担一定的赔偿责任。三被告提出的强制拆除原告沈某某网簖是执行如东县防汛防旱指挥部的通知，不应承担法律责任的理由与事实不符，依法不予支持。原告沈某某请求撤销三被告拆网的行政强制措施及请求行政侵权赔偿的理由成立，依法应当采纳。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（4）项、第七条第1、2款、第二十五条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（2）款、第六十七条第（1）款的规定，该院于1995年11月3日作出判决：

一、维持被告如东县水利局、如东县X镇人民政府、如东县X乡某民政府1995年5月22日挖开原告沈某某擅自在环港垦区海堤河所筑之坝的强制措施；

二、撤销被告如东县水利局、如东县X镇人民政府、如东县X乡某民政府1995年5月22日拆除原告沈某某在环港垦区海堤河设置的拦河网及鱼簖的强制措施；

三、被告如东县水利局、如东县X镇人民政府、如东县X乡某民政府共同赔偿原告沈某福经济损失人民币12321元，三被告各承担4107元；三被告强制诉除原告沈某某的三道拦河网、三口鱼簖，由三被告修复后返还原告沈某某；原告沈某某在环港垦区海堤河600米河段中的尚存鱼，由三被告负责处理。三被告各自负担案件受理费226.67元。

宣判后，当事人均未在法定期限内提出上诉。

「评析」

本案的争议焦点主要是：

一、被告的主体资格问题。原告沈某某状告如东县X镇人民政府，未起诉县水利局和光荣乡某民政府。但事实上是如东县水利局及其所属堤防管理所作出的处罚决定。在1995年5月22日下午，是县水利局、丰利镇和光荣乡某民政府三家共同组织人员挖坝，并超出县水利局处罚的范围之外，又强行拆掉原告的养鱼网、簖。根据以上事实，根据行政诉讼法第二十五条第三款及最高人民法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见〈试行〉》第17条规定，如东县人民法院决定追加如东县水利局、如东县X乡某民政府为本案的共同被告。

二、原告沈某某在环港垦区X米海堤河从事淡水养殖生产的行为是否合法有效的问题。原告沈某某与原如东县X乡某民政府签订为期五年的承包合同，该合同得到当地政府和县水产管理部门的认可，且整个海堤河普遍被其他经营户承包养殖。据此应当认定这种利用淡水资源从事养殖生产的行为是合法有效的。

三、三被告采取挖坝、拆网行政强制措施是否合法。原告沈某某未经水利行政主管部门批准，擅自在海堤河筑坝养鱼的行为违反了《中华人民共和国河道管理条例》第三十六条的规定，同时影响排涝排咸。在如东县水利局作出《如东县水利工程管理违章通知书》给其以罚款时，应当自行拆除坝埂。然而被告如东县水利局在行政执法程序上未能执行水利部关于《违反水利规行政处罚程序暂行规定》，在既没有调查取证，又未送达有关法律文书的情况下，即组织实施强制执行拆除建法堤坝，这种行为违反了法定程序，但其并未影响实体上的处理，更没有给原告造成损害，应当考虑给以维护。

四、拆网的行为能否维持的问题。1995年5月22日，三被告在拆除原告所筑违法堤坝的同时，又拆除了原告沈某某在海堤河设置的三道拦网和三口簖网，上面介绍过，利用海堤河从事淡水养殖，有权部门是认可的。那么本案三被告的具体行政行为是超越职权的行为。这种扩大执行范围的行为，显然是无效的。正是这种越权行为造成了原告沈某某在海堤河投放的鱼群流失的后果，使其在财产上受到了损失，原告要求三被告承担相应的赔偿责任，应予支持。