论“四证”不全行为对建设工程施工合同效力的影响

一、引言
根据《中华人民共和国建筑法》及相关法律法规的规定，建筑项目应当经过立项并申领国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及建设工程施工许可证(通称为“四证”)。承、发包双方在签订建设工程施工合同时，应当已将“四证”办理完毕，否则将会对建设工程施工合同的效力产生影响。
然而笔者在办理建设工程施工合同纠纷案件的实务中，经常会遇到承、发包人未能在签订建设工程施工合同时将“四证”办理齐全，导致双方在发生纠纷时对建设工程施工合同效力持不同主张的情形。针对该问题，浙江省高级人民法院于2012年发布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》专门进行了说明，该解答第二条称：“发包人未取得建设用地规划许可证或建设工程规划许可证，与承包人签订建设工程施工合同的，应认定合同无效;但在一审庭审辩论终结前取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证或者经主管部门予以竣工核实的，可认定有效。发包人未取得建设用地使用权证或建筑工程施工许可证的，不影响建设工程施工合同的效力”。以浙江省高级人民法院的解答作为出发点，笔者将基于合同法解释中有关“强制性规范”的理论，就“四证”不全行为是否影响建设工程施工合同效力的问题进行探讨。
二、强制性规范有关理论的新发展
在法院以往的审判实务中，按照对《中华人民共和国合同法》第52条有关合同效力条款的理解，一旦合同内容违反了法律和行政法规的强制性规定，该合同即属无效，从而导致了大量合同被宣告无效的情形。客观来看，虽然该规定保证了国家对于经济秩序的管理，但却违背了民商事法律“促进交易，创造财富”的精神，未能回应市场交易主体的合理期待，不符合市场经济的要求。特别是对于建筑行业而言，由于建设工程施工合同的标的金额往往十分巨大，且具有履行期长、内容复杂、涉及多方利益的特点，如果合同频繁的因违反法律和行政法规的强制性规定而导致被撤销，将严重影响建筑行业的发展，压抑市场主体的交易愿望。有鉴于此，为了促进建筑行业的有序发展，2004年最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中明确的将强制定规定区分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。最高人民法院负责人就该建设工程司法解释答记者问时提到：“建设工程施工合同受到不同领域的多部法律及其他规范性文件调整。法律、行政法规和部门规章中调整建设工程施工合同的强制性规范就有六十多条，如果违反这些规范都以违反法律强制性规定为由而认定合同无效，不符合《合同法》的立法本意，不利于维护合同稳定性，也不利于保护各方当事人的合法权益，同时也会破坏建筑市场的正常秩序。我们认为，法律和行政法规中的强制性规定，有的属于行政管理规范，如果当事人违反了这些规范应当受到行政处罚，但是不应当影响民事合同的效力。从相关法律、行政法规的强制性规范内容来看，可分为两类：一是保障建设工程质量的规范，二是维护建筑市场公平竞争秩序的规范。”值得肯定的是，2009年最高人民法院在《合同法解释(二)》中重申了这一立法精神，该解释第十四条规定：“合同法第五十二条第(五)项目规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”。
目前理论界大多数学者的观点与《合同法解释(二)》有关强制性规定的解释一致，即将强制性规定进一步区分为效力性规定和管理性规定/取缔性规定(也有学者主张还可以划分出指导性强制性规定)。违反前者将导致行为效力被法律否定，而违反后者则只可能引起法律制裁，但行为的效力并不会应此而遭到否定。因为“前者着重违反行为之法律行为价值，以否认其法律效力为目的;后者着重违反行为之事实行为价值，以禁止其行为为目的。”由此看来，合同内容即便违反了强行性规范也并非必然的导致合同被宣告无效，而是需要对调整该合同内容的法律规范进行具体分析。只有正确的区分效力性规范和管理性规范，才能不悖于《合同法》作为民事法律的基本精神。
三、 “四证”对建设工程施工合同效力影响的分析
在对强制性规范有关理论的新发展进行了简要介绍后，笔者将针对本文最初所提出的“四证”不全行为是否影响建设工程施工合同效力的问题，逐一结合强制性规范的二元性理论进行分析：
(一)国有土地使用权证对合同效力的影响
国有土地使用权证是指经土地使用者申请，由城市各级人民政府颁发的国有土地使用权的法律凭证。该证主要载明土地使用者名称，土地坐落、用途，土地使用权面积、使用年限和四至范围[2]。
最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷适用法律若干问题的解释》中并未就未取得国有土地使用权证是否影响建设工程施工合同效力的问题进行直接的解答，而从浙江省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》的观点来看，国有土地使用权证的缺失并不会对建设工程施工合同效力造成影响，笔者对此持同样观点。对于已取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证等其它证书，但尚未取得国有土地使用权证的情况，由于不会影响建设工程施工合同的效力，因而不宜将有关的强制性规定理解为“效力性规范”。因为在该种情形下，一般可以认为建设工程施工合同所涉及的工程项目已经取得了合法性认可，仅仅在承、发包双方之间尚存在民事权利(国有土地使用权的归属)上的瑕疵，特别是当发包人已经缴纳完毕土地使用出让金，而国有土地使用权证尚未办理完毕时，将该建设工程施工合同宣告为无效则显的十分的低效和粗暴。当然，如果在建设工程施工合同签订后，发包人出现了确定无法取得国有土地使用权证的情况从而导致合同无法继续履行时，法院完全可以依承包人的请求，按发包人构成合同违约来处理。
(二)建设工程施工许可证对合同效力的影响
《建设工程施工许可证》是建筑施工单位符合各种施工条件、允许开工的批准文件，是建设单位进行工程施工的法律凭证，也是房屋权属登记的主要依据之一。该许可证制度实施的目的在于加强对建筑活动的监督管理、维护建筑市场秩序、保证建筑工程的质量和安全。
对于该许可证对于合同效力的影响，笔者与浙江省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》秉持相同观点，认为该许可证的缺失与建设工程施工合同效力的无涉。因为设立施工许可强制性规定的目的在于对施工程序和质量进行控制，而非对承、发包双方订立民事合同的效力进行影响。当事人违背该规定引发的法律后果是被责令改正和罚款，属于行政管理的范畴。该规范的本意在于禁止该事实行为，而非否认该法律行为的效力，因此也应当将其认定为管理性规范。
(三)建设用地(工程)规划许可证对合同效力的影响
笔者之所以将建设用地规划许可证和建设工程规划许可证对施工合同效力的影响合二为一的进行探讨，主要原因在于考虑到二者具有相同之法律价值导向，且具有立法目的和规范构造上的相似性。
《建设用地规划许可证》是建设单位向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。而《建设工程规划许可证》是确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设单位建设工程的法律凭证，是建设活动中接受监督检查时的法定依据。如果缺少这两个许可证，将导致工程项目合法性的缺失，从而造成无法领取房地产权属证件的不利后果，由此看来二者的重要性毋庸置疑，由其派生出来的法律关系也十分复杂。目前理论和实务界对于建设单位未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证是否会导致建设工程施工合同归于无效的问题上，主要存在如下两种意见：
第一种意见认为，在该种情形下，承、发包双方所签订的施工合同将归于无效，这一意见曾被最高人民法院有关判决予以确认。在案号为(1997)民终字第102 号关于贵州黔民水泥厂与中国航空港建设总公司衡阳建设公司等有关建筑工程施工合同纠纷案的判决书中提到：“黔民水泥厂在与衡阳公司订立《建设工程施工合同》及《合同总纲》时，尚未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，因此上述合同应属无效。”浙江省高级人民法院2012年出台的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中也承继了最高人民法院的意见。依照该类意见看来：首先，建设项目必须经历从立项、规划、用地、施工、销售直到竣工验收的审批登记手续。这些程序既相互独立又互相联系，并有着严格的先后顺序，前一审批手续未办理完毕时，后一审批手续一般无法完成。如果建设项目未取得建设用地(工程)规划许可证，必将造成建筑工程被认定为违法项目的法律后果，因此以该违法建设项目为标的的建设工程施工合同，当然由于合同内容的违法而归于无效。其次，建设用地规划许可证是取得土地使用权的前提，没有它就不可能合法的取得土地使用权，而在建设工程施工合同中，拥有土地使用权是施工合同得以实际履行的基础，关系到施工合同的目的能否实现。因此，我国新的城乡规划法关于建设用地规划许可证的规定应属于效力性规范，缺少该许可证的施工合同将因为违反法律而归于无效。再次，从保护社会公益的角度出发，建设项目的施工未能取得建设用地规划许可证，即意味着建设单位在没有经过国家规划许可和取得土地使用权的土地上进行工程建设，在土地国有制的背景下，该行为无疑损害了社会公众的利益，符合我国《合同法》第52条第4款之情形，理应归于无效。
第二种意见认为，没有取得建设用地(工程)规划许可证的施工合同并不必然无效，最主要的依据在于2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》。该法第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第三十八条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。[3]从上述条文的表述来看，该法并未直接认定建设用地(工程)规划许可证的缺失将导致施工合同的无效，而是通过规定建设单位的行政责任，对该类行为进行惩罚。因此该类规范仅属于管理性规定，不会造成合同无效的法律后果。另外一个较为特殊的依据在于，《最高人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》中曾表述道：“至起诉前发包方未办理建设用地审批手续、建设工程规划审批手续的，应当认定合同无效”。但最终公布的文本中取消了这一规定，由此看来，最高人民法院的态度也十分谨慎，对于将有关规范认定为“效力性规定”持保留意见。
在没有法律或司法解释对该问题明确规定的情况下(浙江省高院的解答并不具有法理上的普遍指导性)，笔者更倾向于支持第二种意见。一方面，建设工程施工合同是承、发包双方对于项目施工中权利义务的总括规定，而非对于项目标的本身所进行的约定，因此项目标的是否违法与合同是否有效不具有必然的联系，不能以该理由作为认定施工合同无效的依据，只要施工合同具备了合同成立的四个要件，便天然的获得了法理上的支持。从另一方面来看，民事合同履行的结果与合同本身是否有效亦无任何关联，判断合同是否有效应当以其签订时是否违反了法律、行政法规的强制性规定(仅限效力性规定)为标准，而不能以合同履行过程的不合法而主张合同的自始无效。从我国建筑行业乱象丛生的现状来看，类似履行不合法的例子随处可见，以合作开发为例，目前许多房地产开发项目都采用了合作开发或委托开发的形式，在该种形式下，某些时候项目的相关手续并不齐备，甚至土地使用权都可能不在发包方的名下。建设项目在没有获得政府有关许可的情况下便由当事人签订了建设工程施工合同，然后边施工边等待审批的完成。从法律层面来看，这些行为当然具有违法性，理应受到有关部门的行政处罚，但若依此而认定双方所签订的建设工程施工合同归于无效，显然有悖于民事法律的精神。同时，如果在合同效力能够得到补正的情况下，将未取得“四证”的施工合同一味的按照无效进行处理，无疑也会造成建设工程施工效率的低下以及经济资源的浪费。所幸的是，浙江省高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》中并未绝对的否定了该类型施工合同的效力，根据该条文的后半部分的规定：建设工程施工合同的当事人在一审庭审辩论终结前取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证或者经主管部门予以竣工核实的，可认定该施工合同有效。由此看来，浙江省高级人民法院对于该强制性规定性质的认定介于“管理性”和“效力性”之间，仍有待加以进一步明确和适当的宽松。
四、结 语
美国大法官霍姆斯曾说过：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”因此，作为法律共同体的法官和律师，在为追求法治社会而不懈努力时，理应尊重现代社会共同认可之经验，做到既为法律之人，又为经验之人。笔者意图阐述的观点即以此为立足点，主张在保证工程质量以及不违背法律原则性规范的前提下，对于事关重大利益的建设工程施工合同的效力问题进行较为宽容和理性的对待，通过给予合同当事人补救的机会，尽量减小建设工程施工合同因“四证”不齐备而被宣告无效的可能性，从而促进法律的秩序价值与经济价值的和谐统一，满足市场经济对于效率的追求。
本文章转引自：六和律师事务所网