盐政科长将人隔离审查13天如何定性

　　案情：2003年12月20日，某县盐务管理局在行政执法过程中，发现王某销售私盐。盐政科长田某向局长顾某请示后，将王某带至某招待所审查谈话，并安排人员看管，其间，王某与外界的一切联系均被切断。直至2004年1月2日，该局向王某收取了2万元罚款后才放其回家。

　　分歧意见：

　　第一种意见认为，顾某、田某构成非法拘禁罪。理由是：顾某、田某违法设立办案点，对行政相对人隔离审查，非法限制公民人身自由长达13天之久，其行为触犯了刑法第二百三十八条的规定，应追究顾某、田某的刑事责任。

　　第二种意见认为，顾某、田某的行为属行政调查中的强制行为，不构成犯罪。理由是：1.顾、田组织人员对王某隔离审查，目的是为了彻底查清王某的行政违法行为，为行政处罚提供依据。2.在审查过程中，未对王某实施暴力或以暴力相威胁，王某未提出离开调查地点的要求。3.法律对行政调查的时间、地点未作明确限制，无法界定行政调查的合理限度。4.顾、田在履行职务过程中的行为是法人行为，不应追究个人责任。

　　评析：

　　一、本案中，王某被行政执法人员长期留置在某招待所一指定房间，其活动范围仅限于一室之内，与外界的通信联系被完全切断，审查时间长达13天之久。王某的人身自由显然被剥夺。

　　王某被审查时其人身自由受限制的程度明显超过刑事强制措施中的取保候审、监视居住，其持续时间也明显超过司法机关对犯罪嫌疑人传讯或公安机关对嫌疑人留置盘问的最长时间，甚至超过刑事拘留的一般时间。参照最高人民法院《关于隔离审查日期可否折抵刑期问题的电话答复》的精神，可认定某县盐务管理局对王某隔离审查的行为完全限制了王某的人身自由，成为事实上的羁押措施。

　　二、根据相关法律规定，盐务管理局为受政府委托从事盐业行政执法的国有事业单位，依法享有调查、扣押、封存、现场勘察等行政职权，但无权采取隔离审查的方式限制公民人身自由。因为限制人身自由的行政处罚只能由法律规定，并由法定机关予以实施。我国法律从未规定隔离审查这种严重限制公民人身自由的强制措施。

　　在行政调查中，为实现行政目的，行政主体依据其职权可对行政相对人采取一些影响相对人权益的检查等信息收集活动，相对人有义务忍受因此而造成的对其权利义务的限制和影响，但这种行政调查中的强制措施只能间接影响相对人的权益，而不能直接处理或改变相对人的实体权利和义务，其强度只能是轻微的。盐务管理局对相对人的调查权必须依法行使，不得以调查之名行限制公民人身自由之实。
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　　行政调查的进行应当严格遵循法定时限或通常的处理时限。尽管《盐业行政执法办法》等行政法规并未规定行政调查的时限，但并不意味行政调查的时间可以无限制延长。依据行政调查的合理性原则，参照公安机关办理行政案件程序规定，对行政相对人调查询问的时间不得超过12小时，案情复杂或违法情形严重有追究刑事责任可能的也不得超过24小时，更不得以连续询问的方式变相拘禁违法嫌疑人。

　　三、某县盐务管理局应为其错误的行政行为承担侵权赔偿责任，顾某、田某承担非法拘禁罪的刑事责任。理由是：

　　1.顾某、田某决定和组织实施对王某的隔离审查，属滥用职权行为，不仅侵害了王某的人身自由，还破坏了国家机关的正常工作秩序，因而不能以职务行为相抗辩。

　　2.国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁犯罪，职权性是其区别于一般非法拘禁罪的本质特征。脱离公共权力的行使与滥用，顾、田无法实施对王某的隔离审查。

　　3.法律未规定法人非法拘禁罪，并不妨碍追究领导者和直接责任人的法律责任。

　　需要指出的是，行政相对人配合调查的行为并不意味着相对人自愿被限制人身自由。行政相对人尤其是违法嫌疑人在强势的行政主体面前往往不敢抗拒，行政主体的强制力足以令相对人不敢提出异议，而无需使用暴力或以暴力相威胁。本案中，即使相对人有自愿的意思表示，也与其被非法拘禁的事实相悖，因而是不真实的。

　　综上所述，笔者认为，顾某、田某构成非法拘禁罪。