工伤认定与交通事故认定书的那些事（下）

发布日期：2019-05-15 作者：张梅律师

  在《工伤认定与交通事故认定书的那些事（上）》中我们阐述这样一个观点：《工伤保险条例》并未将交通事故责任认定书作为工伤认定的必备条件；在交通事故认定不明的情况下，社会保险行政部门应当履行自己的调查核实职责，只要不能确认职工承担全部责任或主要责任的，根据《条例》的文义解释，应当作出/工伤的认定。
    但不可否认的是，交管部门出具的这一纸决定，往往决定了工伤行政案件的走势。无论是职工还是用人单位，应当都可以对交通事故责任认定书的合法性提出自己的异议。
    情景设定
    刘某在下班途中骑电瓶车，逆向行驶与一轿车相撞，刘某受伤，对方报警。交警赶赴现场后发现刘某应当负事故主要责任，考虑到快速解决纠纷并且机动车有保险，交警在交通事故认定书中认定机动车驾驶人承担主要责任。后刘某顺利得到社会保险部门的工伤认定，但刘某所在单位认为严重侵犯了自身合法权益。
    律师评析
    一、交通事故责任认定书是否可以推翻
    （一）交通事故认定书的释义
    交通事故认定书，是交管部门在交通事故发生后，通过现场调查、询问有关人员等方式，对交通事故的基本情况、事发经过及当事人责任程度作出的一种书面认定。《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”
    （二）交通事故认定书的性质
    道路交通事故责任认定虽然是国家公安部门履行法定职责作出的，是一种职权行为，但它也仅是一份证据而已。如果事故认定书中的结论不能被推翻，那么在相关民事诉讼或者行政诉讼中的裁判主体就成了公安人员，而不是法官，这显然是违背法理的。根据《最高人民法院、公安部<关于处理道路交通事故案件有关问题的通知>》第四条前款规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理，当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”从该条文可以看出，如果查明的案件事实或另有证据证明交警部门的事故认定或责任划分有误，法院可以不予采纳事故认定书的结论。简言之，交通事故认定书在民事诉讼中只能是一种民事诉讼证据，而不能直接作为定案依据。
    二、异议人可以通过以下方法尝试改变交通事故认定书的结论
    （一）交通管理部门上级的复核
    1. 对于交通事故认定书不服，不可以申请行政复议，也不可以提起行政诉讼。
    《全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》规定，交通事故责任认定行为不是/具体行政行为，不能提起行政诉讼。《最高人民法院公安部<关于处理道路交通事故案件有关问题的通知>》第四条前款亦规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。”鉴于行政复议针对的是具体行政行为，既然交通事故认定不是具体行政行为，那么当然也就不能进行行政复议。
    2. 对《交通事故责任认定书》不服，应根据《道路交通事故处理程序规定》第五十一条，在收到道路交通事故认定书三日内，向作出《交通事故责任认定书》的上级交管部门申请复核。但是，使用简易程序处理的道路交通事故，复核申请不予受理。
    （二）向社会保险行政部门或者法院提交新证据
    随着事故范围的扩大，对事故责任的认定形式也出现多样化，无论是在道赔案件还是工伤行政案件中，以下证据也应当作为事故责任认定的证据。由社会保险行政部门或法院综合确认：
    1. 法院判决。交通事故无责任认定或其他事故，当事人提起诉讼，人民法院就事故赔偿责任进行判决，判决承担责任比例的法律文书可作为当事人是否承担主要责任的依据。
    2. 政府或其部门就事故出具的调查报告、事故通报、调查结论等。如事故发生后，相关部门可能就事故产生的原因进行调查，由此形成的相关报告、通报等结论性文件。
    3. 调查笔录。行政机关、司法机关就事故情况对当事人、知情人、相关单位等的调查笔录。
    4. 音像资料。与事故相关的录音、录像资料。
    5. 调解协议。当事人之间就事故达成的调解协议，但是协议中对于责任的认定一般都处于模糊的状态，需要根据赔偿数额、赔偿主体等进行综合判断。
    三、建立和谐劳动关系的重担不能只压在用人单位肩上
   2010年新修订的《工伤保险条例》，增加了可以认定为工伤的交通事故的情形，但缩小了可认定为工伤的责任范围，即员工在事故中系非本人主要责任才可认定为工伤。看起来此消彼长，实际上企业的负担愈加沉重。
    （一）无论是事故认定环节、还是民事赔偿环节，按目前的流程企业均无知情权及参与权。
    （二）当事故的另一方为机动车辆时，事故的认定有时并非展现事实的真相。交警往往会考虑弱者地位、履赔能力，要求机动车一方承担超过事实的责任。而机动车因为是保险公司承担费用，基于做好人的心理或者避免当事人的纠缠，也乐于“认栽”。
    这样，有些本不是工伤的情形却被认定为工伤，这对企业很不公平，也有违工伤保险的立法宗旨。而在这个流程中，对工伤认定的关键证据--交通事故认定书，异议期限太短、救济方式严重缺失。为更好地体现公平原则，确保工伤理赔尽快完成，保障工伤员工的合法权益时，也应考虑企业的合法权益。
    四、建议从下列角度对用人单位参与工伤认定作出完善
    （一）交管部门无论在通过简易程序还是普通程序签发交通事故认定书，涉及工伤认定情形的，均赋予用人单位提出异议的权利，并给予合理的异议期限。
    （二）赋予当事人对交通事故认定书的行政复议和行政诉讼的权利。交通事故认定书是行政机关作出，属交管部门的单方行为，并且针对特定的人即事故双方，是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，完全符合具体行政行为的构成要素。根据《行政诉讼法》或者《行政复议法》的相关规定，是完全可以申请复议或者提起行政诉讼的。
    （三）工伤保险机构在受理劳动者的工伤认定申请时，需要向用人单位进行通报。譬如在《河南省工伤保险条例》第18 条第二款中规定：劳动保障行政部门受理职工或者其直系亲属、工会组织提出的工伤认定申请后，应当在十日内书面通知用人单位提供相关证据材料。用人单位在接到书面通知二十日内不提供相关材料或者不履行举证义务的，劳动保障行政部门可以根据受伤害职工或者其直系亲属、工会组织提供的证据依法作出工伤认定结论。遗憾的是，《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》第十五条只规定了社会保险行政部门可以要求用人单位提供相关证据，以及用人单位不认为是工伤的举证责任，没有对用人单位的知情权做出严谨的规定。总之，《工伤保险条例》在实体上已经采用向劳动者倾斜的思路，企业无形中已经承担了部分国家、社保机构所应当承担的责任。只有在工伤认定、伤残鉴定、工伤理赔等程序中，保证交通事故责任认定书的真实性，保证用人单位的知情权、参与权，用人单位才有可能摈弃怀疑与拖延，怀着使命感去承担责任，避免劳资纠纷的升级。

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