钱建华：行政主体资格与行政诉讼被告资格的探讨

　　某房地产公司因为政府承诺修建的某条道路迟迟没有开工而蒙受重大损失，欲告相关政府部门不作为违法。如以市政府为被告，它以仅有统筹协调之责任而无具体管理之职权为由抗辩，如以市政府所属工作部门为被告，发现此案牵涉城建规划、土地管理、房产管理、环境保护等多个部门，告少了不解决问题，告多了必会导致原告诉讼负担过重。

　　这样的情形在我国行政诉讼中并不少见，这是我国行政管理领域大量存在的一事多头管理、交叉管理造成的。比如前段时间频繁的“毒鼠强”中毒事件中暴露出我国对高剧毒农药管理体制的盘根错节：国家环境保护总局负责包括高剧毒农药在内的有毒化学品进出口审批，国家经贸委负责农药生产许可，卫生部门负责农药毒性评价以及中毒预防与控制，国家质量技术监督部门负责高剧毒农药的质量监督和标准化，国家药品监督管理部门负责人用药品的监督管理，公安部门负责相应的社会安全管理等等。在多头管理，职责不清的情况下，常常会发生某些事情有利可图时大家争着管，无利可图时则相互推诿，谁也不管的局面。而最终受害的往往是广大人民群众。

　　根据我国目前行政法学理论的通说，所有县级以上人民政府的工作部门都是独立的行政主体，能够独立承担法律责任，在多头管理情况下发生纠纷，法律责任只能由各管理部门自己承担，一般与其所属人民政府无关。而这恰恰造成了在此类案件中落实行政责任的困难。

　　在民法中认定民事主体的主要标准在于其是否具有独立财产以承担民事责任，而行政法中目前认定行政主体的标准则主要在于是否拥有行政职权并能以自己名义行使职权。行政主体认定标准过低，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政、各负其责，机关本位主义盛行，行政组织和行政活动的统一性、协调性差，行政责任承担上困难和混乱。此现象已经引起我国行政法学界的较多关注。

　　我们认为我国行政主体理论的构建应从有利于落实行政责任的最终承担者出发，行政法认定行政主体也应以能否最终实际独立承担行政责任为主要标准。

　　我国宪法第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。宪法第一百零八条还规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。

　　从上述我国宪法的规定来看，各级地方政府所属的工作部门不具有独立行政主体资格，其行为后果由同级人民政府最终承担更符合宪法对各级人民政府及其所属工作部门的定位。

　　此外，从我国宪法对国务院及其组成部门的规定（第八十五条至第九十一条）来看，国务院各组成部门不具有独立主体资格，其行为后果由国务院最终承担也完全符合宪法对国务院及其组成部门职权职责的规定。

　　根据我国目前行政法学理论的通说，行政机构获得法律、法规或者规章授权，也可以成为行政主体。行政机构成为行政主体的具体类型主要有：

　　（1）依照法律、法规或者规章的授权规定而直接设立的专门行政机构，如专利复审委员会、商标评审委员会等；

　　（2）获得法律、法规或者规章授权的行政机关的内部机构；

　　（3）获得法律、法规或者规章授权的政府职能部门的派出机构。各级政府的组成部门不应具有行政主体资格，行政机构当然更不应该具有行政主体资格，其行为责任应由设立该机构的人民政府或者设立该机构的行政机关所属的人民政府承担。

　　一般认为，只有具有行政主体资格的行政组织（包括行政机关和行政机构）或者其他组织，才能作为行政诉讼的被告。在行政主体范围缩小到一级人民政府后，行政诉讼被告资格与行政主体资格保持一致固然有利于确定行政责任的具体承担者，但无疑会给原告参加诉讼、被告应诉等均带来不便，也会给现行的诉讼管辖制度带来重大冲击。

　　为便利当事人诉讼，减轻当事人诉讼负担并有利于法院行使管辖权，行政主体资格和行政诉讼被告资格应予以分离。一个组织能否成为行政主体，主要看它能否最终独立承担法律责任，是从实体法的角度进行的判断；而一个组织能否作为行政诉讼中的被告，主要考虑是否便利诉讼，是从程序法角度进行的判断；两者不必一定标准一致。只要合法成立、有一定的组织机构和办公经费的行政机关或者行政机构，都可以作为被告参与诉讼。

　　在被判决承担责任后，如不具有主体资格的被告不能独立承担法律责任的，在具体执行中可以求其具有行政主体资格的上级机关最终承担，比如直接执行该上级机关的财产。而在行政纠纷涉及多头管理职责不清时，可以以各工作部门所属的人民政府为被告，判决亦可以确定该政府为案件责任的最终承担者，至于具体执行中各工作部门的分担，应属行政之内部事务，对外只由该级政府负责到底。

　　因此，我们主张行政主体的认定标准应提高，范围应缩小；而行政诉讼的被告认定标准则应减低，范围应放宽；两者不必一定标准一致。如此则可既便利当事人诉讼又有利于行政责任的承担，亦符合建设一个责任政府的法治潮流。

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