一般而言，公益诉讼体现为以下两种形式：一为“试验案件”(test case)，意在挑战现有法律及行政规章的合宪性，或者试图赋予既有规则以新的意义，从而确立先例;一为“结构变革诉讼”(structural reform suit)，挑战的是执法中的缺失，法院依据宪法或法律来规范被告(通常是行政机关或强势企业)未来的行为模式。这样，有别于以救济个体损害为目的的传统诉讼模式，公益诉讼针对的是政策制度本身及其实施中的不平，其原告也通常是受其影响的无组织、无定形的公众，法院一般在诉讼中扮演起积极角色，承担起审查违宪立法及行政活动的责任，其判决结果往往影响广泛，带有形成公共政策、重塑社会价值的色彩。[2] 由此，公益诉讼成为实现人权、拓宽公共参与、激发草根组织力量、改革法律制度、培育政府责任感的重要机制，这不仅需要积极能动的公民及团体发挥作用，也对法官传统的解纠析纷角色提出了新的要求。

　　二 公益诉讼中的“公共利益”问题

　　(一)有关“公共利益”的两大难题

　　作为公益法活动中一项重要的环节，公益诉讼较之其他公益法活动(如公益上书、公众动员、公民教育等)而言更富争议，其中有关公共利益的难题也最为费人心神甚至悖论重重，对这些问题的争辩尤为典型地反映出公益概念的不确定性。另外，假如从法律程序的特定运用方式上来把握公共利益，公益诉讼亦典型地带有明显的程序特征：按照法院对法律的灵活解释，原告范围是不断扩大的，甚至可能延及与案件无直接利害关系的当事人，法院则愈来愈肩负着审查审查立法与行政权力的任务，乃至在某些情况下已接近于政策制定和行政管理者的角色。当然，起诉主体的多元化与司法的能动程度与一国的法律传统、司法角色、公民社会成熟度等有着千丝万缕的联系，但是，至少在这两大基本层面上，公益诉讼已突破了传统的诉讼制度乃至公法理论，同时也引起了相应的理论难题。在此试以美国公法学界对公益诉讼的理论争论为例作一介绍。

　　难题之一是，谁有权代表公益?在一项公益诉讼中，作为私人力量的公民及其团体往往充当了原告的角色，这引起了人们对谁有权代表公益的忧虑及分歧。以美国法律界的争论为例，公益诉讼的反对者坚持传统的起诉资格标准，宣称任何人只能就自己受到的侵害起诉，而不能随意侵犯他人的自主疆域。[3]允许与案件没有利害关系的私人起诉会侵涉自由主义的核心——个人自主原则，因此，个人(团体)决不具备主张公益的资格，而应由政府担当维护公益的正统角色。与此相对，公益诉讼的支持者则认为，放宽起诉资格只不过是法院结合新的形势行使其份内的解释权罢了。假如不允许其他当事人介入诉讼，不仅会限制法院收集局外人提供的有用信息，也会损害那些由于过度分散而无法有效表达利益诉求的缺席者的利益。放宽起诉资格不仅不会妨害个人自主，反而会更好地促进个人自主与公共自主的共同实现。[4]举例说，在性别歧视案件中，面临不利的社会状况及诸多不平等的制度，那些既无权无势又缺乏法律知识的妇女是无法有效地保护自己的权利的，所谓个人自主的严格性质也是相对的。允许他人尤其是妇女团体代为起诉，这不仅是维护其个人自主的手段，也是维护女性参与政治的公共自主、维护社会合作的制度保证之一。但是，以上观点立即又面临指责：宣称个人或团体可以代表公益会不会有假托公益代表的危险?[1]历史上常常不乏托公益之名行私利之实的例子，而在现实中，公益诉讼也极易沦为打着公益幌子的精英律师所支配的结果。