立法：批发与零售的考量

　　社会保障法制发展首先是立法模式的选择：是总体立法还是个别立法，或者说是批发还是零售?所谓批发或者零售是我们应当制定一部的完整的社会保障法或者是社会保险法，还是应当在内容上有分别，在时间上有先后地制定出工伤、失业、医疗、养老和疾病保险法，以及社会救助、社会优抚、社会福利等法律?

　　从世界各国来看，两个方面都有现成的例子，都有其实践的经验。后者以社会保险的创始国德国最为典型。1883年至1889年相继通过疾病保险、意外事故保险和老年与残疾保险三项立法，1911年另增孤儿寡妇保险法成为《社会保险法》。这是一种由局部到总体的立法模式，也是老牌资本主义国家共循的一种立法过程。前者以资本主义的后起之秀美国最为典型。美国是一个自由资本主义发展比较晚却又发展比较充分的国家，在社会风险的防范上长期坚持国家不干预的政策。但开始于1929年的经济危机对这一政策产生了根本性的冲击，并进而导致罗斯福的上台和罗斯福的新政。用他自己的话来说，罗斯福新政的第一块奠基石就是美国的《社会保障法》。这是人类历史上第一部社会保障法，全面规定了养老、失业、疾病、生育和残疾人的保险与救济。虽然当时的标准不高，项目也不尽完善，但美国的社会保障制度就在这个基础上一步步地发展起来了。这就是从总体到一般的发展历程。这两种立法模式和发展各有其自身的历史原因，也各有其经验与教训。

　　我们正在制定的《社会保险法》，是从一般到具体的立法模式。而实际上我们已经有了《工伤保险条例》、《失业保险条例》、也有了关于养老保险、医疗保险等方面的规定。那么，我们究竟应当怎样来整合它们，怎样制定出体系完善、内容充实的立法?这是一个值得好好思考的问题。

　　与此相关的是在立法技术层面上，我们是进行纲领性立法还是规范性立法?前者表现为订立出大的框架、大的原则就行了，由它来对实践起到指导和指引作用。而实际上法律本身应该成为行为规范。这种规范必须明确地告诉人们何为令行、何为禁止，它最形象的标志就是路口的红灯与绿灯。法律规则应当像红灯绿灯一样，人们一看到就知道该行走还是该停下来。我们这几年的立法在总体上的倾向是比较宽泛、比较原则。结果是法律是制定出来了，实践当中问题一大堆。有的解决了，有的没解决，有的又产生一些新的问题。法律还没有开始实施，社会上已经迫切需要实施细则了。我觉得这并不是成功的立法经验。所以，我们在《社会保险法》的制定之初就应当明确社会需要的是规范性的法律规则，而不仅仅是纲领性的概括和原则。