6、农村社会保障法律制度欠缺。农村社会保障，除少数几个方面(如优抚对象、五保对象、养老保险)有相关规定以外，其余再无任何规章对这些以外的保障对象做出明确界定，如自然灾害的救济标准、贫困地区农村社会成员的生、老、病、伤、残、贫等方面的规定。农村社会保障制度无章可循，无法可依，这实际上损害了农村社会成员应享有的平等的社会经济权益。农村社会保障基金在来源方面也无明确的法律规定，只能参照城镇的管理模式进行类推。而农村社会保障的社会统筹金在用途上存在的难、乱、散、少等问题，其根源依然是缺乏法律制度的约束。因此，制定包括扶贫、救济、福利、保险、优抚等为内容的社会保障法律规范，明确社会统筹的范围、数额及用途，以便于农村社会保障制度的统一开展是十分必要的。

　　四、青海省社会保障法律制度构建的宏观思考

　　(一)青海省社会保障法律制度构建的经济基础

　　恩格斯曾指出：“政治、法律、哲学、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。但是，它们又都影响并对经济基础发生影响。”⑦从人类发展的历史长河看，社会物质生活条件的性质、状况和发展变化，是影响法的性质、状况和发展变化的主要的和最终的因素，即经济基础决定上层建筑。因此，从法与经济发展的角度考虑，一方面，法的实施可以保护经济发展成果，促使经济发展目标实现。另一方面，经济发展也有利于法的进步，有利于法所设定或追求的某种公正性、公益性目标尽快实现，使法律规范与社会的适应性更强，体现法的精神。从社会保障法律制度构建的目标和原旨来看，无疑是要实现社会的共同发展和对因社会因素、经济因素、风险因素或其他各种因素而陷入困境的社会成员予以帮助，从而实现人类社会发展所应有的基本关爱。也就是说，建立在强大经济基础之上的社会保障法律制度是实现社会保障制度目标的基本保证。当然，我们并不是说，经济基础薄弱就没有社会保障制度，而是想说明经济发展在某种程度上更有利于促进社会保障立法目标的最终实现，有助于社会保障法律功能的彰现。青海省经济发展比较落后，地方财政负担重，是每年需要中央财政大力支持的省份。据统计，2002年青海地方财政收入仅为21.1亿元，居全国第30位，仅为上海市地方财政收入的2.98%，而中央财政对青海的补贴及其他收入为118.93亿元，占青海省的84.9%。从国民经济统计数据看，2002年青海国内生产总值为341亿元，居全国29位，人均GDP6400元左右，居全国第19位。与全省财政入和国内生产总值相比，青海省2000年用于社会保障的补助支出已达到了8.6亿元，占到了全省财政总支出的12.02%，到2002年这一支出已增加到了9.77亿元，占全省财政总支出的8.23%，而2002年中央财政用于社会保障方面的开支占整个财政支出的比重仅为6.3%，所以，从全国来讲，虽然青海省国内生产总值和财政收入不高，但用于社会保障方面的投入比例是比较高的。目前由于青海省财政的基数小，投资比例再高，资金也是相对较少，因而，社会保障资金缺口大，财政压力也大。再者，青海贫困面大，需要扶持的贫困人口多，社会保障覆盖面还需进一步提高，这些实际情况决定了青海在社会保障方面的资金投入很大。目前，青海省城镇医疗保险覆盖面为75%，参加失业保险人数为32.5万，养老保险覆盖面85%，如果这些社会保险要全部提高覆盖面并且覆盖整个农牧区群众，那财政补贴投入将更多。因而我们认为，制定和完善青海省社会保障法律制度，首先必须看到经济基础这个至关重要的制约因素，只有把经济发展作为社会保障制度建设的基础和前提，奠定了坚实的经济实力，使财政收入、国内生产总值、人均国内生产总值、人均纯收入都达到了一个相当水平后，我们的社会保障制度建设，包括我们的社会保障法律制度建设才能具有实际内容，才能使其所保护和调整的内容得以真正的实现。当然，在目前情况下，推进青海省社会保障法律制度建设，其前提则是这种制度安排与经济发展水平能够相适度、相协调，这也是确保我们所设计的社会保障法律制度在实际运行中取得实效的保障。