(二)责任主体之间：边界模糊

　　政府、市场、社会、个人这几个主体之间的责任边界模糊不清，这样不仅无法准确确定政府责任，更直接影响民间作用的发挥【15】。一是政策设计与制度规范责任不清。政府在我国社会保障改革过程中担任政策设计者的角色，但政府不是立法机关，它无法制定法律，其规范层次、规范范围需要通过立法来明确。二是财政责任划分不清。一个表现是政府与企业、个人、社会各自承担的财政责任划分还不十分清楚，如社会保障的历史责任和转制成本应由谁负担，各负担多少;另一个表现在政府内部，地方过分依赖中央，如在“九五”期间中央支出年均递增75.75%，而同期地方支出年均递增仅为14.57%。地方依赖中央的态势相当严重【16】。三是监管责任边界不清。比如在基金运营上，政府应给予市场多大的自由度，即在多大程度上让基金进入市场化的运营;社会保障制度运行的监控责任如何划分以保证监控的有效性等。

　　(三)责任履行上：越位与缺位并存

　　责任履行上既存在政府超越本身的行政职能的“越位”现象，亦存在政府责任履行不充分的“缺位”问题。“越位”主要是指政府在社会经济转型期，超越了自身的限制，做了许多本该由立法机构做的工作。“缺位”是指政府对自己的一些本源责任履行不充分。如政府财政责任履行就不充分，表现为供款不足与调动民间力量不足并存。据民政部测算，2002年全国低保对象大约有2000万人，每个低保对象平均一年的补助金额约840元，这样，当年需要财政拨款160多亿元，而2002年中央财政与地方财政用于城市居民最低生活保障的财政资金分别是46亿元和59.3亿元，仅此一项的资金缺口即达50多亿元【17】。同时并存的是，政府调动民间力量不足。在1998年抗洪救灾活动中，各政府机构、地方慈善机构、中国青少年基金会以及中华慈善总会的全部善款总计共有110多亿元，中国人均捐款仅有9元，而在1996年美国的人均捐款额就已达到695美元【18】。“缺位”还表现在对社会保障的监管责任履行不充分。政府在改善和提高社会保障管理和增强监督力度方面投入的精力不足，造成社会保险基金的征缴难、拖欠现象严重、基金管理方面没有效率，不仅不能保值增值，还存在挪用现象，基金的使用把关不严。社会保障制度的监控责任履行不充分，如劳动监察部门每年年初组织的有关劳动和社会保障方面的“年检”就形同虚设，监督力度严重不足。