土地是人类赖以生存和发展的重要物质基础。我国人口众多，人均耕地少，且后备资源匮乏，所以应当十分重视对土地资源尤其是耕地和基本农田的保护。虽然，近年来我国耕地连年大幅度下降的趋势有所减缓，但并没有从根本上得以扭转，人多地少的矛盾日益突出，已经成为国民经济发展的严重制约因素。究其根源，有法不依，违法征用、占用土地是一个重要原因。一些地方领导越权批地、违法批地，造成大量耕地被乱占滥用，土地资源遭受巨大破坏。如不加强土地管理特别是耕地保护，必将危及人民的生存、民族的发展和国家的前途。有鉴于此，国家先后出台或修改了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律、法规，并将非法占用耕地和徇私舞弊非法批准征用、占用耕地等行为纳入刑法调整范畴。但现实中非法占地问题仍然十分严重。在此，笔者结合本地实际，谈点粗浅看法。

　　一、非法占之地概述

　　(一)非法占地行为的概念

　　所谓非法占地是指行为人违反土地管理法律、法规相关规定，未经合法有效批准，或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地用于非农业建设的行为，其行为属违法行为，结果为违法占地。非法占用土地的主体，一般为占用、使用土地的单位或者个人，在一定情况下，也包括地方政府，如某地政府违法占地自建办公楼或者投资建设公共基础设施等。

　　(二)非法占地的类型

　　指根据我国现行土地管理法律、法规的规定，非法占用土地的行为有以下几种表现形式：

　　1、未经批准占用土地类。是指用地单位或者个人未取得占用土地的批准文件以及办理用地手续即占用土地的行为如农民未经批准占用土地修建住宅，企业未经批准占用土地建厂等。

　　2、骗取批准占用土地。主要是指使用土地的单位或者个人，虽然占地经过有权机关批准并且取得了用地手续，但是用地手续是通过弄虚作假骗取来的，因此不具有合法性。如某个农村居民已建有一处住宅，却隐瞒这一情况，伙同村干部出具没有住宅的虚假证明，申请宅基地并获批准。再比如，某企业拟占用土地搞房地产开发，在申请用地时，却以建工厂名义申请用地并获得批准。

　　3、少批多占。主要指超出批准用地的面积占用土地。比如，某企业被批准占用土地50亩，在实施建设的过程中，却占用了100亩，超占的50亩不具有合法性。

　　4、其他形式。如批东建西、批甲占乙等。

　　(三)非法占地的法律责任

　　(1)行政处罚。非法占用的土地要责令退还。对已建的建筑物及设施，符合土地利用总体规划的，要予以没收：不符合土地利用总体规划的，要予以拆除。除此之外，可以并处罚款。罚款数额为非法占用的土地每平方米30元以下。对于农民非法占地建住宅，则不论是否违反土地利用总体规划，都必须予以拆除，但没有罚款的相关罚则。

　　(2)行政处分。如果非法占地的主体是政府及部门或者是具有国家工作人员身份的人员，除了要予以行政处罚外，对有关责任人还要给予行政处分。按照最新发布的《违反土地管理规定行为处分办法》第十条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。

　　(3)刑事处罚。按照《刑法》的规定，如果非法占用的是耕地并且数量较大，造成被占耕地大量毁坏的，要追究刑事责任，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。那么什么情况算是数量较大和大量毁坏呢?按照司法解释的规定，非法占用基本农田5亩以上或者一般耕地10亩以上就属于数量较大，大量毁坏则是指在耕地上实施建筑等非农业建设，致使耕地的种植条件遭到严重毁坏的。

　　二、非法占地之现状

　　(一)非法占地导致18亿亩耕地红线岌岌可危

　　据国务院发展研究中心公布的数据显示，1990--2006年间，因为非法占地(含违规征地)，我国每年都有数以万计的农民失地、失业，平均每年流失的耕地数量均在1000万亩以上，十六年间失地农民数量至少达8000万人次。近年来，尽管中央已经划定了确保粮食安全的18亿亩的耕地底线，但在房地产业高利润的诱导下，这条红线也变得有些岌岌可危了：据国土资源部2008年度全国土地利用变更调查数据，截至2008年12月31日，中国耕地总面积为18.2574亿亩，触“线”迫在眉睫。

　　(二)非法占地案件居高不下

　　据国土资源部执法监察局2006年公布的资料显示：1999年至2005年，全国共发现各类土地违法用地行为100多万起，也就是说，在不到六年时间内平均每个县(市)就发现500件土地违法案件，涉及土地面积500多万亩。该局新近公布的数据显示，今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。而这些违法用地中，90%以上均为非法占地违法行为。我想，这也是近年来，国土资源部一次又一次发起诸如“土地市场治理整顿”、“查处土地违法违规案件专项行动”、“土地执法百日行动”等一系列“土地执法风暴”的主要原因吧。

　　(三)非法占地导致涉地信访压力骤增

　　据国土资源部和信访部门提供的数据，目前涉地信访问题占信访接待部门受理总量的70%左右，而这其中80%以上又是反映非法占地、征地纠纷问题的。全国人大环资委主任委员毛如柏曾就全国人大常委会土地管理法执法检查情况接受记者采访时表示：近年滥占乱用土地现象屡禁不止，耕地流失严重，农民的土地承包权利和经营权利正面临着来自三大方面的威胁，即政府征地、利益集团圈地和所在乡村干部卖地。笔者以为，这“三大威胁”归根结底其实质就是非法占地。

　　如果国家任凭圈占土地之风肆意发展下去，数十年之后，我们不仅会发现数以亿计的流民无“立锥之地”，恐怕我们整个中华民族都无“充饥之粮”了!对非法圈占土地行为若不运用“重典”进行打击，则“构建和谐社会”之目的就根本无法实现，人民政府亦必将难以取信于人民。

　　三、非法占地之危害

　　(一)耕地锐减

　　根据国土资源部数据，第一次全国土地调查统计数据显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩;2006年10月31日，这个数字锐减为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩，平均每年净减少1240万亩!就是在近年来，我国实行最严格的土地制度、严把土地“闸门”的情况下，2006年我国依然净减少耕地460.2万亩!

　　(二)国家粮食安全受到严重威胁

　　我国是一个有着十三亿人口的大国，而且人口还有继续增长之势。吃饭问题总是一个不能忽略的问题。我们国家的粮食安全现状是—用占全世界约7%的耕地养活占全世界约22%的人口如果农地大量减少，再赶上灾荒年月，我们怎么能养活自己?等着国际救援?哪个国家能救得了我们?靠进口粮食生活吗?哪个国家又能有足够的粮食出口给一个有着十三亿人口的大国。

　　(三)损害党和各级政府公信力

　　非法占地，必然引发人民(尤其是失地农民)与政府的矛盾和对立情绪。政府大规模的征地，各利益集团无止境的占地，导致农民的土地承包权和使用权日益丧失，广大农民必将再度沦为无地无业的赤贫者。农民日益将土地的使用权视为实际所有权，视地如命，面对政府的征地和一些利益团体的占地，失地农民很容易对政府产生不信任，甚至通过某种极端方式与政府产生冲突，类似事例不是没有上演过，地方政府必须正视。土地问题，往大了说，是事关社会变革和社会稳定的根本性问题，往小了说，土地是农民的命，是其改善生活的基本手段，更是其生存和发展的根本。历史上，哪次农民起义，其深层次根源不是土地问题。

　　(四)危及社会和谐稳定

　　任何一个国家，任何一届政府，都应当要考虑她的民众的工作、生活、生存和社会保障问题。在我国，绝大多数农民文化教育水平普遍偏低，应当说自主创业的能力很小，在他们因某些地方政府和一些利益团体肆意征占土地导致失地失业，生活无法从根本上得到保障时，我们的政府有没有足够的财力和能力为他们解决养老和社会生活保障的问题吗?截至目前，我们没有发现有肯定的迹象。如果因为政府纵荣、默许甚至亲为不合理征占地(尤其是非法占地)产生让更多的农民因失地失业而生活更加得不到保障的后果，那么我们的政府就应该反省这种以“牺牲农民利益”换来的所谓经济发展是否值得?是否与我们构建“和谐社会”的目标相违背?

　　(五)引发社会深层次矛盾

　　大量农民失地后衣食无着必然涌向城市，成为新一代流民，必然为城市的生活环境带来更大的压力，同时也更容易产生系列的社会治安问题，造成更多的社会不稳定因素。失地的农民在农村无事可做，必然纷纷涌向各大中小城市寻找生存和发展机会，而目前我国城市又不像西方工业革命时期那样缺乏劳动力，创造就业本身就不充分，城市每年下岗职工、待业青年人数都在不断增加。太多的农民涌入城市后必然加剧了城市人口就业机会的竞争激烈程度和限制了城市居民平均工资收入水平的提高，同时也造成了交通拥堵、供水供电紧张等问题，盗窃、抢劫等犯罪案件也在飞速上涨，甚至城市中大量的黑社会组织的产生都与失业农民的涌入有关。而农民大量涌向城市的原因除了城乡差别外，恐怕与政府征地和农民失地有着更直接的因果关系。

　　(六)滋生贪污腐败

　　大量的非法征占土地案件，可以说都是通过“暗箱操作”、“地下沟兑”完成的，期间必然伴随着政府、官员的腐败和“权力寻租”问题。如政府官员让其亲属、朋友下海经商搞房地产开发，政府官员与某些开发商串通一气搞虚假的土地“招、拍、挂”，政府官员公开为某些非法占地和违章建设行为“开绿灯”，甚至直接提供“保驾护航”工作。个别地方政府甚至动用公安、警察等国家执法人员强行圈占农民的土地;法院等司法机关也介入其中，造成农民对土地被非法侵占后投诉无门。本来代表国家公权力且应该严肃执法的政府官员却有公开或暗地里参与非法占地的行为，必然会损害国家机关存在的群众基础，必然会助长某些政府官员腐化堕落的不良作风，从而损害人民公仆在群众心目中应有的形象，对良好的社会道德风尚建设极为不利。

　　(七)冲击我国金融秩序

　　从经济学角度，大量圈占土地所产生的“暴利效应”，必然吸引大量的社会资金流向房地产开发行业，造成经济产业链的失衡，甚至可能引发经济危机。在经济发展的任何特定时期，社会上的资金总量是有限的，大量资金投入地产开发行业，必然会减少对其他行业的投入;民众大量的资金用于购房置产，也必然影响民众在其他方面的消费需求;大量的金融信贷集中于房地产领域，可能会引发结构性的金融危机。而且土地基本属于不可再生资源，靠卖地生财总有把“家底”卖光的时候，靠买卖房产投机总有投机不下去的时候。我们不能让一届政府把属于子孙后代的土地一下子卖光了，更不能让少数土地投机商搞得房地产价格呼呼上涨，人心惶惶。

　　当然，对非法占地所产生的社会危害性，单靠罗列是不能详细说清的。因为即便是对上述已经罗列的危害性，恐怕也会被人指责为一派胡言。因为我们所担心的更严重的社会后果毕竟有些还没有实际发生或尚未达到一定程度，如此预测分析总是有些不受既得利益者们所欢迎的，那么就算是“危言耸听”吧。

　　四、非法占地屡禁不止之原因

　　上有政策，下有对策。虽然近年来中央采取了一系列措施加强宏观调控，严控“银根”、严把“地根”，国土资源部也发起了一系列的“土地执法风暴”，但一些地方却仍以种种名目圈占土地，未批先用，边批边用，不批就用，导致违法用地现象遍地开花、屡禁不止。其原因何在?作为一名基层国土资源管理工作人员，笔者认为主要有以下几方面原因：

　　(一)从宏观角度分析

　　1、为了“形象”和“政绩”，肆意兴建开发区。根据国土资源部2007年对24个省份的不完全统计，其各类开发区规划占地面积达到3.6万平方公里，超过现有城镇建设用地总量，同时对10个省市的上报数据进行统计，在3054平方公里园区实际用地中，未经依法批准的用地达2097平方公里，占68.7%。而据当年某媒体披露，在河北省霸州市，有一县级市就有十个开发区。

　　2、高举“经营城市”大旗，壮大“第二财政”。我国现行的土地批租制造成巨大的级差收益，政府批租一块土地，就可一次性地收取50至70年的土地收益，而给农民的补偿只有每亩一两万元甚至数千元。部分把土地经营作为政府的“第二财政”，一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的30%~40%，甚至更高。

　　3、“明修栈道、暗度陈仓”，大行非法占地之实。一些地方政府想方设法将耕地或基本农田转为非耕地后，再冠冕堂皇地占用，“一年抛荒、二年种树、三年开发建厂房”即为其行为形象写照;还有的地方政府、某些利益集团，“以租代征”、“明租暗征”，挂羊头卖狗肉，肆意侵占耕地乃至基本农田。

　　4、“土地爷”要变“财神爷”，官商勾结乱占地。一些村、镇、县等领导利欲熏心，与开发商签订协议，进行变相房地产开发，违法占用农村耕地。如北京市房山区长沟镇坟庄村委会竟然以建设小城镇的名义征用上千亩的村民承包地等。

　　(二)从微观角度分析

　　1、土地执法手段单一，缺少强制措施彻底干预。我国现行的土地管理法律法规并未赋予土地执法部门的强制执法手段，对于违法行为，即使土地执法部门做出了处罚决定，当事人如不主动履行，土地行政主管部门只有申请法院强制执行，这个期间大多是几个月，土地执法部门面对这种违法行为往往束手无策，无能为力。

　　2、土地执法水平受阻，提高执法人员素质势在必行。土地执法是一项综合性较强的工作，要处理好土地违法案件，不仅要求执法人员具有全面的法律知识，而且要求执法人员具有较强的协调沟通能力。现在基层执法人员仍存在素质不高，对法律法规学习不深，掌握不透，而且缺少必要的专业知识。在处理案件时定性不准，适用法律不当，或者处罚程序不合法，越权处罚，严重损害执法队伍的形象，更有甚者，执法犯法、以情易法、办人情案，严重地损害了法律的尊严。

　　3、内部联动机制较弱，没有一整套关于用地的配合协作约束机制。例如：国土执法监察人员在查处用地者的同时，而地政地籍却在补办相关用地手续，用地规划也得到了调整，有的甚至查处还没有结束，土地使用权证书已经发放，大案要案的查处曝光比较弱，处理层次比较低，致使相关案件真正性质得不到最终确定，案件难以调查。

　　4、土地违法责任追究雷声大、雨点小也是重要原因之一。由于土地管理部门属于当地政府的职能部门，一级政府下属的国土资源部门很难对该级政府的土地违法行为实施有效的监督和处罚。土地管理部门查处此类案件阻力重重，许多违法案件没有立案，有的立了案也没有依法查处，基层如此，上层依然，能像查处江苏“铁本事件”的力度，我们有看见了多少呢?

　　五、遏制非法占地的对策

　　如何有效制止非法圈占土地的行为，不少业内人士及专家、学者认为必须改革现行干部考核制度和财税体制，使领导干部确立科学的发展观，才能化解地方经济发展与保护资源、严格执法的矛盾;必须转变政府的职能，让政府从具体的交易中退出来，充当监督者。这样的看法一点不错，不过实施起来恐怕很难，笔者以为，国家若想有效制止非法圈占土地的行为，必须认真考虑如下这几方面的因素：

　　(一)摸清家底

　　必要时利用卫星遥感、航拍等高科技手段准确统计国家现有土地资源的数量、用途和权属资料，并且将其详细地纳入全国计算机信息网络系统。全国土地管理部门对土地管理的登记情况必须进行联网，这样可实现对全国土地征用和建设情况适时进行监控和更新，以便及时发现对土地进行抛荒、变更用途和实施非法侵占的行为。

　　(二)权力制衡

　　必须充分考虑分权与制衡的权力运作基本原则，土地使用的审批部门与土地违法违规案件的查处部门必须彻底分开，必要时在全国成立专门的土地监督检查委员会，并且要打破行政区划的限制。当前，国土资源部设立了土地督察局，并在全国派驻了9各分局，但从两年的实践，有效果、不明显，该督察机构仍不能跳出地方的“博弈圈”，超然执法。

　　(三)充分保护农民权益

　　必须考虑充分保障农民的利益，从法律上解决农民对集体土地所有权的虚化问题，最好将农民对土地的集体所有权改为“集体共有权”，让农民在法律上享有土地的使用、处分和收益权利。国家在征用农民土地的过程中，必须从土地征用款项中留出必要资金且根据农民的不同年龄阶段为农民办理养老、医疗和失业保险。另外，我们国家非常有必要建立健全失地农民基本生活保障制度框架，防止地方政府在征地补偿方面的随意性、压缩地方政府的自由度量权。

　　(四)完善土地物权

　　特别是在目前各地都在探索土地流转的大环境下，政府立法机构必须抓紧出台土地流转、管理相关细则，必须考虑将土地的承包、租赁和抵押等情况全部纳入土地登记管理范围内，充分发挥土地的融资担保功能和作为不动产物权转让的公示效力。即应当注重立法和执法的系统化和规范化。也正是由于此方面的原因，我国应尽早出台《物权法实施细则》。

　　(五)加大查处力度

　　必须考虑建立相应的查处土地违法违规案件的惩戒和激励机制。对非法圈占土地者必须依法给予严惩，“法不严而有法之莫守”;对于土地违法违规案件的举报者、查处者或其他有功人员根据其贡献情况一律给予重重奖励，“重赏之下必出勇夫”。即在执法中要贯彻“法律至上”原则和运用“功利主义”思想。