2.主体虚位

　　集体土地所有权的主体和集体土地的所有权的行使，是集体土地所有权的表现形式。鉴于历史和现实的原因，虽然在征求意见的过程中反映较多，但新颁布的《土地管理法》对此没有作出更加明确、具体的规定，对原规定基本上未作大的改动。该法第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”同修改前比较，增加了已经属于村内农民集体所有的，可由村民小组经营、管理的规定。删去了“农业生产合作社”作为集体经济组织主要形式的规定，对乡（镇）和村内农民集体的次序作了调整。从这条规定中可以明确三点：一是集体土地所有权主体是农民集体；二是农民集体有乡（镇）、村和村内的农民集体之分；三是集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组经营、管理。尚不明确的亦有三点：其一，农民集体可否对土地直接进行经营、管理；其二，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营、管理权是什么性质的权利，这种权利是通过委托取得的还是授权取得的；其三，乡（镇）、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系？

　　由于以上原因，实践中碰到不少困难。例如，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面又不能直接从事经营、管理，这违反了财产所有权的法律原则。或许有人会说“农民集体”不是具体的经济组织，故不能经营、管理。而作为社区群众自治组织的村民委员会、村民小组为什么又可以对集体土地进行经营、管理呢？又如，1962年制定的《人民公社60条》规定“三级所有，队为基础”，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。这一格局后来在多数地方变化不大。实行家庭承包经营和废除人民公社以后，就其范围而言，与公社对应的是乡（镇）人民政府，与大队对应的是村民委员会，与生产队对应的是村民小组。所以，现在集体土地大多数实际上属于村内的农民集体所有。为了尊重历史，在立法上仍旧保留了“三级所有”的形式。但又突出了村农民集体作为集体土地所有权的重要主体的地位。（注：见《民法通则》第74条，《农业法》第11条，《土地管理法》第10条。）在集体土地确权登记发证时，许多地方由省级人民政府作出规定：乡（镇）农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，由乡（镇）人民政府代管；村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会，只是要求在所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。在实行家庭承包经营时，统一规定村民委员会为发集体土地的包方。这种名不正、言不顺的作法，一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位，另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。再如，由于“三级所有，队为基础”的体制原因和“一大二公”的思想原因，乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体之间的关系一直不清楚。有的学者根据民事法律的一般原理，指出以土地为核心的农民集体，不仅各集体之间地位独立、权利平等，即使与作为国有土地所有权主体的国家，其地位和权利也应该是平等的。这无疑是正确的。但也有人对不同的农民集体作这样的理解：乡（镇）农民集体是指本乡（镇）范围内的全体农民；村农民集体是指本村（村民委员会）范围内的全体农民；村内的农民集体是指本村民小组范围内的全体农民。并且由此得出结论：现在的三种农民集体之间存在着包涵、从属关系。农民集体的主体是农民，各集体之间的利益关系是一致的。所以，小范围的集体应服从大范围的集体。甚至有的学者还认为农民集体组织之间存在上下级关系。（注：王卫国：《中国土地权利研究》第116页，第98页，中国政法大学出版社1997年5月出版。 ）这种认识在农村工作干部中表现得尤为明显。这实际上已跃进了农民集体“越大越公”，和必须由低级向高级过渡的老路。