3.强化农用土地使用权

　　按照用途之别，《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农民集体所有的土地绝大部分属于农用地。集体农用地由农户长期承包经营后，农户的承包经营权能否得到切实保障，不仅关系到农户的切身利益，也影响到集体土地所有权的完善。对承包经营权的性质历来有两种不同的看法，一种认为是债权，另一种认为是物权。现在，尽管这两种认识的分歧依然存在，但都认识到债权性质的承包经营权，不利于维护农民的生产积极性，不利于使用权的市场流转，不利于使用权制度的稳定。强化农用地使用权（承包经营权）是维护集体土地所有权的有效措施之一，而强化的途径是将承包经营权物权化。当前，承包经营权物权化的条件基本成熟：一是确立市场经济体制和保证农业持续发展的需要；二是承包经营制度内部变化（承包人投资增加，发包人投资减少，承包人与发包人的关系逐步简化为土地使用权关系）的推动；三是改革的政策基础已经坚实，如中央规定“增人不增地，减人不减地”，二轮承包期为30年，对“四荒”地的承包、使用期还可更长，并且给承包人发承包权证书。中央“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”指出，实行土地集体所有、家庭承包经营是“使用权同所有权分离”，强调要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，“赋予农民长期而有保障的土地使用权。”当前在我国农村出现的“承租反包”和“股田制”，是对使用权制度不完善的一种补充。由此可见，集体土地承包经营权（使用权）物权化势在必行。

　　当然，承包经营权物权化还存在一些有待进一步研究的问题，例如，将承包经营权简化为使用权，或者说把使用权从承包经营权中析出来，会不会削弱或者取消承包经营权对集体成员的社会保障功能？又如，承包经营权的权源有两个，一个来自集体土地所有权，另一个来自由集体使用的国有土地的使用权，对于后者如何物权化也是一个难题。

　　4.改革征用集体土地的办法

　　从《土地管理法》中就可看出，国家征用集体所有的土地，是国家（政府）单方面的行为，农民集体作为所有者的地位没有得到应有的尊重。学者早就提出建议，应在立法中对“公共利益”的范围作出明确规定，以防止征用权的滥用。本文作者前几年就呼吁将现行的征用制度改为征用和征购制度。凡真正属于国家公共利益需要的，继续按现有规定征用。对于商业性目的用地，改为征购。在征购过程中国家进行指导、协调，不包办一切，让农民集体与用地方协商达成协议后，由政府批准执行。对于征购的土地除按现有规定支付补偿、补助和安置费用外，还应支付前项费用总和5—10倍的地价款。 以此达到不但在理论上而且在实践上，也承认和尊重农民集体土地（财产）的所有权。