在集体土地所有权的各项权能中，受到限制最多的莫过于分权。集体土地所有权不能交易，也不能转让（国家征用者除外）。根据《宪法》和《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要”，可以依法对集体所有的土地实行征用，征用后转为国家所有。实践证明，国家征用的土地实际上只有一部分用于“公共利益的需要”，而其他部分则用于商业性目的。统统视为“公共利益的需要”，至少有两大弊端：一是容易助长多征、乱征集体土地之风；二是严重侵犯了农民集体的利益。前些年不少地方政府大搞“以地生财”，政府将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用，在这里政府充当了合伙人的角色。

　　另外，现有规定对被征用的土地，只给少量的地力、地上损失补偿费和失去土地人口的安置费，不包括土地本身的价格。实际上只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地（财产）所有权的存在。

　　二、完善集体土地所有权的对策

　　1.明确集体土地所有权改革的价值取向

　　关于集体土地所有权制度的改革，80年代以来，理论战线和实际工作部门不断提出各种主张：（注：王卫国：《中国土地权利研究》第116页，第98页，中国政法大学出版社1997年5月出版。）（1 ）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（2）取消集体土地所有权， 实行农村土地私有化；（3）部分取消集体土地所有权， 实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者集体所有和农民私人所有二者并存；（4）保留集体土地所有权， 实行农村土地使用制度的改革。

　　我国土地资源有限，人多地少的矛盾突出。据悉，目前我国人均占有耕地仅为世界人均数3.75亩的47％。土地制度是社会制度的基础。在我国历史上，土地所有权制度的变革曾引起过社会的激烈的振荡，甚至政权的更迭，所以，土地制度的改革必须慎之又慎。印度实行土地私有制后，结果农民的土地不断被兼并，失去土地的农民拥入城市，流落街头，社会矛盾丛生。这种状况，我们应当引以为戒。因为上列前三种主张均涉及集体土地所有权制度的改革，所以在修改《土地管理法》时未予考虑，而是坚持农村土地集体所有制，适度加强了集体土地使用权的规定。对于如何完善集体土地所有权和使用权，学者们的见解又有所不同。有的认为，我国的现实情况决定了农村土地制度改革必须先建立相对完善的土地使用权制度，在此基础上才有条件完善土地所有权制度。（注：皮纯协：《新土地管理法理论与适用》第102页， 中国法制出版社1999年1月出版。）笔者则认为， 完善所有权制度比完善使用权制度更为重要。所有权和使用权在地位上存在从属性，即后者从属于前者，前者决定后者。改革开放以来，在集体土地立法上就存在管理权优位于所有权的现象，已经导致在一些地方以行政权排挤、代替所有权的不良结果。若循先完善使用权后完善所有权的思路立法，同样会不可避免地出现上述情况。那时，要完善所有权，难度会更大。所以二者应当同步进行。

　　2.改革农民集体组织形式

　　前文已经论及，不少学者认为现行法律法规中所提到的“农民集体”和“集体经济组织”是两个不同的概念，前者为享有集体范围内土地所有权的唯一组织，后者为不特定的经济实体，只对属于本经济组织的财产享有权。二者的混淆是造成集体土地所有权不清的关键所在。改革农民集体组织（集体土地所有权主体），可以着重从两个方面进行：（1）在修改《民法通则》或制定民法典时， 统一规定“农民集体组织”为集体土地所有权的主体，具有法人资格。在此顺便说明一下，对集体土地进行经营、管理的“集体经济组织”、村民委员会或村民小组，是否具有法人资格，现有法律未予明确。按常理，村民委员会和村民小组均为群众自治组织，不具有法人资格。而不论何种性质的经济组织是否具有法人资格，则不宜由法律来规定，应通过工商登记来认定。建议制定《农民集体组织规则（或章程）》（其名称可以是××经济（或资产）管理委员会，或者其他适合的名称），规定农民集体组织的性质、组成、职责、权限以及行使权利的原则、程序等。使集体土地所有权主体明晰，行使权利有现实的组织形式和规范的运作程序。（2 ）将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，即村农民集体所有或曰村民委员会范围内的全体农民共同共有。理由有三：其一是“三级所有”的体制早已过时，乡（镇）和村内的农民集体所有大多数都已名存实亡；其二是村农民集体所有规模比较适合当前农村的生产力水平和组织管理水平，村党支部和村民委员会又可对其进行指导、监督；其三是当前不少地方对《土地管理法》第10条中规定的三种农民集体所有已经作了选择性的理解，且在确权发证时将所有权证发给了村民委员会，尤其是在地少人多经济比较发达的东南沿海地区，有的省已作出规定，集体土地统一归村农民集体所有。另外，自90年代初以来，理论界对集体土地归村农民集体所有，已基本形成了共识。实行土地村农民集体所有，因不涉及土地制度的改变，不会引起社会振荡，又可以使原来所有权主体缺位的乡（镇）和村内农民集体土地所有权主体清晰。