但罗马人在运用法律手段调整私人财产关系时，为何却不以同样手段对公共事务充分进行法律调整则是一饶有兴味的问题。应当认为，罗马人对私人关系作出法律规制时，又提出公法和私法的划分，实际上是意欲使公法有别于私法。虽然罗马人已具备了较强的公私法理念，但整个罗马社会的公私分化及其复杂性仍不充分，若仅就其对法律体系构建的地位而言，还不至于成为法律分类的绝对界限。其主要原因在于，古罗马社会的法律并不乐意去约束统治者或限制其权力。当代英国著名法学家达维（David）和布赖尔利（Brierley）认为：“罗马法提出了公法和私法的划分，但这样做的目的在于撇开公法-如果真的存在了公法的话。换句话说，法学家们谨小慎微地避开了这个危险的禁区。”[5]因此，罗马私法只是统治者进行统治的工具，主要用来解决人民之间的纠纷以及惩罚危害社会治安或政权的犯罪分子。在一个以国家形式出现的社会里，法律除了上述作用外，并不直接涉及统治阶层自身的利益。统治者超然于法律约束这外，应是早期人类文明发展的常规，在这一点上，古罗马法制的实际运作并未突破这一常规。实际上，罗马人在区分公法与私法的同时，充分强调了罗马国家和帝王崇高的权威，罗马统治者的权力也因而凌驾于私人关系之上。由于公法有约束统治者、规限其权力的倾向，所以统治者并没有明显的理由去大力发展公法。[6]这可从罗马私法远较公法发达这一事实得到有力的证明。

　　另外一个值得注意的问题是，罗马法上公法与私法的划分只是对法律关系进行了分类，而并没有对法律体系本身作出完整的区分，并且没有形成与私法相对的系统的公法理论。罗马法并非有人所想象的那样具有唯理论和抽象性的特征，相反由于经济文化发展水平的限制，罗马法尚不足以从理论上把包含在许多现象中的许多重要性法律概括成普通原则，这说明罗马人实际上是一个重实际而不重理论的民族。因此在西塞罗之后，罗马虽出现过不少的法学家，且著述甚丰，“但都只是研究法学概念、规范、原则和程序，在理论上并没有提出多少有价值有影响的东西。”[7]从罗马法律规范体系看，不难发现公法内容为数极少，关于公法的制定、实施及诉讼程序的规定几乎无书面资料，而大量的是私法的具体操作规范。因此，可以认为，罗马法公私法的划分仍只是停留在操作层面上，而从人和社会相互关系的价值层面上分析并没有多少意义。这是因为早期罗马法本身就是作为一种法律上的补救方法和程序规则而发展起来的，并且在公元前二世纪仍然保持着这种特征，在此前提下，所谓的公法无法通过此途径得以发展。由此可以说，罗马公私法此种划分格局实际上是对私的规范的强调，而并非公法发展不足。直到近代自然法学派建立以后，人们才开始承认法的领域应该扩展到统治者与被统治者、政府机关与个人之间的关系上。换句话说，公法的短缺使罗马法公私法的划分远没有达到一种对成熟的法律体系进行宏观划分的地步，公私法划分目的只是为了给私法定位，而并没有在价值层面上对公私法关系予以分割。正如达维所言：“事实上，仅仅私法才是许多世纪以来人们认真注意的对象，公法仿佛是个徒有其名、无用的甚至是危险的对象。罗马没有我们所理解的宪法或行政法。刑法也只是在私法周围发展，因此它基本上是有关私人的事务， 刑法实际上从未成为公法部分，从未达到私法那样的发展程度。”[8]

　　2.罗马法公私法划分的实质与财产权的性质

　　真正意义上的公私法划分必须依赖这一前提，即宏观意义上公域与私域法治界限的出现和对立。但古罗马却没出现实质意义上与国家相对抗的私人领域，调整私人关系的私法只是一种秩序的体现，而并不是个人利益的凸现。这涉及到对罗马法中“法”的理论基础的理解。

　　罗马法成文化以后，逐渐出现了对法律的精神进行分析的法学观念和法学理论。早期罗马人关于法的技术性称谓为ius，该词从外部和实在的意义上讲是指，“实施并希望得到遵守的规范”，[9]而市民法“Ius civile”则主要是指有秩序的社会的法律。因此，早期罗马社会主要是基于“秩序”观念而建立法律，而不是通过法律实现对人的自由和权利的认可和保护。在此前提下，罗马人心目中的“正义”（Instus）主要是对一种合法性行为的评价，并没有更高层次的意义。[10]