【摘要】：法国立法和最高行政法院的判例展现了法国行政诉讼临时处分制度的沿革，法国行政诉讼临时处分程序有不同的种类。中止执行性临时处分和保护基本自由临时处分是使用频率最高、权利救济功能最强的两类临时处分。这两类处分具有独特的救济作用和适用范围，突破了“诉讼不停止执行”、“法官不得向行政机关下达强制令”等法国行政法传统原则，行政法官运用判例创建和发展了“基本自由”等新的法律范畴。

　　【关键词】：行政诉讼改革 临时权利保护 中止执行 基本自由 强制令

　　诉讼是权利遭到侵犯时的最终救济途径，然而在当事人获得判决书之时，被改变的事实状态可能已无法恢复，受侵犯的利益或许已难以补偿。因此，对于在诉讼进程中面临不可逆转的损害威胁的当事人，必须给予临时权利保护，以防止最后的实体判决失去实际价值，避免形式正义与实质正义的背离。法国的临时处分(refere)[1]制度，是从民事诉讼制度发展出来的独特的临时权利保护机制，其后被引入行政诉讼之中。20世纪下半叶以来，法国行政诉讼中的临时处分经历了多次改革。2000年的新立法框架下的临时处分程序，修正了部分法国行政法原则，创设了新的制度范畴，被称为“行政诉讼程序的一场深刻革命”。[2]当前我国行政诉讼制度改革中遇到的临时权利保护与行政行为效力等问题，[3]恰可以从法国临时处分制度的晚近发展中取得有益的启发。

　　一、法国行政诉讼临时处分制度的沿革

　　“ refere”一词首次出现在拿破仑民事诉讼法典中，实质上是法官在民事审判中创制的程序法，具有迅捷性和临时执行的效力，原则上由独任法官裁定，为了平衡双方当事人的利益，程序适用对审原则。但是，受行政法上的“行政诉讼不停止行政决定的执行”、“行政法官不得向行政机关下达强制令”等原则的羁绊，临时处分在行政诉讼中的作用十分有限。长期以来，缓慢冗长是法国行政诉讼的一个难以克服的缺陷，学术界和实务界纷纷提倡效法表现出色的民事诉讼临时处分程序，尽管这不大符合两套法院体系分立的正统观念。20世纪下半叶，两大跨欧洲的法律体系—欧洲联盟法和欧洲人权公约体系—对法国行政法的影响日益深入。共同体司法法院在1991年Factorame et ZuckerfabrikSuderdithmarschen一案中，课以成员国国内法官“采取一切必要的临时保护措施以确保共同体法得到遵行”的义务，包括暂缓执行某一行政决定。《欧洲人权及基本权利保护公约》多个条款涉及了迅速和有效审判的问题，欧洲人权法院数次援引公约第6条[4]判决法国败诉，谴责其由于行政诉讼的时间过长而损害了其公民基于公约所享有的人权。基于执行共同体法院判决和恪守人权公约的义务，法国行政诉讼临时处分制度开始深入改革。继上世纪90年代三次局部立法修改后，1997年起法国最高法院成立专门工作小组研究临时处分制度的整改方案，历时三年。行政法界盼望已久的全面革新终于体现在2000年6月30日“关于行政法院临时处分”的2000 -597号法律和同年12月22日的2000 -1115号命令(即行政条例)之中。

　　二、法国行政诉讼临时处分程序的现行分类

　　吸收了新法的《行政司法法典》设立了“临时处分”专编，对过往的相关立法和条例进行了重整。现行的临时处分程序可大致分为三类。

　　第一类是紧急临时处分程序(Refere d' urgence)，这一类可以说是原本意义上的“refere”程序，其中包括：(1)中止执行临时处分程序。该程序允许法官依申请中止被诉行政决定的执行，直至有关撤销或变更该行为的实体判决作出。(2)保护基本自由临时处分程序。该程序赋予行政法官保护相对人基本自由的广泛权力，在相对人的基本自由受到行政机关显著非法的严重损害时，采取包括向行政机关下达强制令在内的一切措施加以保护。(3)临时保全程序。该程序准予法官为预防即将发生的损失，或为阻却非法状态的持续，采取各种有效措施保护当事人的权利，包括保全措施和要求恢复原状措施，但不得阻碍任何已作出的行政决定的执行。

　　第二类是对实体诉讼起辅助作用的普通临时处分程序，虽然临时处分法官也会迅速裁定，但这类程序不需以存在紧急情况为前提，包括事实确证、临时调查和暂时支付。

　　第三类为各个单行法规定的特别临时处分，在适用条件和程序上有较大差异。其中使用较多的有临时处分和税务临时处分等。

　　上述之种种，体现了法国行政诉讼临时处分适用领域和功能的多样性。第二类程序主要起到与民事诉讼中的诉讼保全和先予执行类似的作用，为我们所熟悉，第三类程序则更多地取决于法国国情以及行政法发展的独特路径，而最能契合行政诉讼特点、对行政相对人最能起到紧急救济作用的，莫过于第一类的紧急临时处分程序，它对我国的行政诉讼改革也最有借鉴意义。

　　三、在诉讼中停止执行行政决定—中止执行临时处分

　　(一)“行政诉讼不停止执行”的原则与例外

　　在法国行政法中，除了在立法特别规定的极少情况下，对行政决定的诉讼审查不具有中止执行的效力，这既是由判例所确认的“公法的普通原则”，[5]也为实在法所规定。[6]然而，由于实体诉讼通常费时数年，大部分行政决定在判决下达时已执行完毕，这使判决失去了实际意义。正是为了补救上述的制度缺陷，最高院在判例中确立了暂缓执行(sursis a execution)程序，即行政法官在审理越权之诉的过程中，有权裁定暂缓执行被诉的行政决定。1963年6月30日条例确认暂缓执行程序为不停止执行原则的例外规定。学者一直以来对该“例外”原则进行了激烈的批判。终于，法国宪法委员会在一则判例中决定，基于合理理由中止执行被诉的行政决定是对诉讼防御权这一宪法性权利的重要保证，具有宪法上的价值。[7]由于法国的议会立法和行政条例各有专属范围，凡涉及宪法价值的制度应由法律调整，故此，过去由行政条例调整的暂缓执行制度，需要变更为由立法加以调整的制度。“中止执行临时处分”程序在2000年的立法中应运而生。新《行政司法法典》法律部分第521条第1款规定：“当一项行政决定—即使是拒绝性的—成为撤销之诉或判令重作之诉的对象时，如果存在紧急情形，以及申请人在审理中能提供恰当理由，使得法官对该行政决定的合法性产生有重大的怀疑，则受理临时处分申请的法官得裁定中止执行该项决定，或者停止其某部分后果”。这种紧急性处分被简称为“refere -suspension，即中止执行临时处分，它取代了旧有的暂缓执行程序。