中国消费者保护法的回顾与前瞻

一、中国消费者保护运动所取得成就
　　
　　放眼世界，随着市场经济的不断发展，消费者问题作为经济发展的副产品逐渐进入人们的视野。而消费者运动则是消费者问题逐渐堆积并且爆发的必然结果，消费者保护法的制定又是消费者运动的必然产物。在20世纪50年代至60年代，世界范围内的消费者保护运动开始爆发，各国消费者运动的兴起对消费者权益的保护法律制度的发展起到了巨大的推动作用。而在我国随着改革开放政策的实施，“促成了我国商品经济的极大发展，同时也发生了严重损害消费者利益的社会问题”。随着党和政府的不断重视、消费者问题的愈演愈烈及其法治需求之迫切，均为我国消费者保护运动的兴起与消费者保护法研究的繁荣提供了重要契机。经过实务界与理论界的不懈努力，我国消费者保护运动取得了累累硕果，其中尤其值得肯定的成就包括以下几点。
　　1　颁布大量消费者保护方面的法律法规。实现了消费者权益保护的法制化。我国早在1985年就启动了全国性消费者权益保护法的立法工作，在1987年就有沈阳市和福建省的地方性消费者保护规章与法规产生。到1989年已有27个省级地方性消费者保护法规出台。在1993年10月31日第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国消费者权益保护法》，这是我国保护消费者权益的基本法。与此同时，我国许多法律法规中也制定了大量关于消费者权益保护的法律法规，主要有：《药品管理法》、《化妆品卫生监督条例》、《进出口商品检验法》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《食品卫生法》、《商标法》、《广告法》、《价格法》，等等。进入到21世纪，我国各地方消费者保护法规又进入到新一轮的制定与修订热潮当中。诸如2000年10月29日，浙江省人大常委会批准了新修订的“浙江省实施《消法》办法”。浙江的“新办法”突出表现在医疗方面首次规定了患者的诸多权利，将患者纳入消费者的范围。2002年底，上海市把一些国际惯例第一次写进新修订的《上海市保护消费者条例》，他们把产品召回制度、消费信息发布制度、保护消费者隐私权、个人信息保密权等国外在保护消费者权益方面的先进经验都补充到修订后的条例中去。2003年9月26日，新疆通过《实施消费者权益保护法办法》，规定了对房地产商欺诈行为增加赔偿的责任。这些立法上的扩展，使得加工维修业、娱乐业、美容美发业、旅游业、照相冲印业、商品房开发、住宅装修、电视购物、网上购物、农资等20多个行业纳入消法的调整范围。这极大地增加了消费者保护的领域和力度。可见。虽然我国保护消费者权益的立法起步较晚，但发展迅速，现在已经基本形成了比较完善的消费者保护法律体系，我国消费者保护工作走上了有法可依的统一发展道路。
　　2　成立了消费者保护组织，打造了一批保护消费者权益的平台。1983年5月，河北省新乐县成立了全国第一个消费者组织。经国务院批准，1984年12月26日，中国消费者协会在北京宣告成立。它标志着中国有组织的消费者权益保护工作从此拉开了帷幕。目前，全国共有县以上消费者协会组织3254个；其中省、自治区、直辖市31个，计划单列市15个，地(市)385个，县(市)2823个。在农村乡镇、城市街道建立消协分会26169个。我国各级消费者协会推动和配合有关部门制定保护消费者权益的法律法规：受理消费者投诉，为消费者排忧解难。在受理投诉中，各级消协突出抓了如商品房买卖、电信服务、医疗服务、各类中介服务、煤水电供应服务、不平等格式合同等热点、难点问题的解决；开展对商品和服务的社会监督，努力为消费者营造良好的消费环境：开展宜传教育，提高消费者维护自身权益的意识和能力；开展消费指导，帮助消费者实现科学、合理、健康消费；发挥“桥梁”作用，积极向党和政府反映消费的意见和呼声；开展对外交往，加强保护消费者权益的国际合作。目前，中消协已与世界上30多个国家和地区的消费者组织建立了工作联系。通过这些国际交流活动一方面扩大了我国消协在国际上的影响；另一方面，也使我国消协了解了国外开展保护消费者工作的基本情况，学到了许多有益的做法和经验，推动了我国消费者运动的发展。随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的进一步发展，消费者协会必将在国家的政治经济生活中发挥越来越大的作用。3　确立并推动倾斜保护的基本理念，矫正了经营者、消费者双方失衡的地位。消费者的弱势地位根植于商品经济本身。首先，消费者的经济力量微弱。为了实现自身利益的最大化，经营者有时采取偷工减料、掺杂使假等手段降低生产成本。而成本的肆意降低必将使得消费品对消费者的人身和财产造成损害的风险极大增加。消费者以分散、独立的姿态在市场上出现，和大公司、大企业的集中、联合形式形成鲜明的对比，造成交易能力上的不平衡，并且这种弱者的真相被掩盖在形式平等的市场交易面纱之下。其次，经营者和消费者的信息严重不对称。消费者的合理消费需要依赖经营者的信息披露，然而，对商品信息的天然垄断使得经营者有选择地公开所售商品的信息，甚至编造虚假信息，诱使消费者错误消费。再次，消费者在消费时缺乏组织，力量单薄又分散独立，在一定的时空内很难聚力维权，从而沦为经济上的从属者。消费者具有人性上的弱点，常常以自己的兴趣、爱好、虚荣、侥幸来进行交易，缺乏经济上的合理性。因而在消法的制定上，其理论依据在于消费者弱者地位，其价值目标在于实质正义，其立法政策在于倾斜保护。基于上述理解，消费者保护的理论认为，公正的立法者应当认识到消费者所处的这种弱势地位，站在消费者的立场在法律上给予他们适当的倾斜，采取特殊的保护，矫正经营者、消费者双方失衡的地位，实现社会的实质公正。一系列充分体现着弱者保护和倾斜保护的法律的出台(如1994年的《劳动法》、2002年的《中小企业促进法》、2007年的《劳动合同法》和《反垄断法》等)，共同推进了这一理念的逐步确立。
　　二、中国消费者保护法研究与实施中存在的问题
　　
　　我们应该清醒的认识到，消费者保护法并不是万金油，不能解决一切问题。消费者权益的保护也绝非一部《消费者权益保护法》的出台就得以一劳永逸地解决。当我们盘点我国消费者保护法所取得的成就时，同时也必须反思这其中的不足；只有这样。我国消费者保护法的研究与实施才能扬长避短、继往开来。总结起来，这30年的消费者保护法的研究与实施存在以下几个比较突出的问题。
　　1　对消法相关概念认识上的混乱制约了对消费者权益的维护。从消法制定至今，对消法某些概念认识上的分歧以及各地司法、行政机关在消费者维权实践中的不统一，削弱了消法在维护消费者权益上功能的发挥。诸如，何谓“消费者”?消费者是仅限于自然人还是包括法人?又如，如何界定“生活消费”?知假买假的行为可否适用消法第49条的惩罚性赔偿制度?显然，我国消法没有给“消费者”规定明确的定义。因此，个人和单位都有可能成为“消费者”。然而，若将单位作为一般消费者加以保护，违背了消法制定的本意，对一般经营者来说有失公平，也有害于对个人消费者提供更有力、更明确的保护。同时，由于《产品质量法》调整的是生产消费关系，若不将“生活消费”与“生产消费”做出概念上的厘清，势必在消费者权益保护的具体工作中，引起法律适用上的错误与混乱。而司法界对“王海现象”等一系列有代表性的、消费者利用消法上的“立法空白”所进行的自发维权行动一直未形成统一的司法尺度，这都最终导致消费者合法权益不能得到有效之维护。上述表象，一定程度上也折射出人们对消法相关概念认识上的分歧与混乱。
　　2　消费者协会(以下简称消协)的弱势地位削弱了消法保护消费者功能的发挥。消协的性质决定了它的先天不足。迄今为止，没有一部法律能够准确定位消协的性质、职能、发展方向。对消协各方面界定的模糊性，使消协不能伸展手脚充分发挥其调解功能。而消协的经费由政府和社会团体资助，消协内部运作方式的行政色彩非常浓厚，缺乏透明性，消协的这种半官方性质使之在调解过程中既要维护消费者的利益，又要考虑政府特别是一些垄断行业的利益，偏离了组织的宗旨。同时由于缺乏具有可操作性的外部法律加以规范，因此“自治性组织”的界定决定了消协没有执行权与强制力。而在消费者鼓足勇气向消费者协会寻求帮助之后。个别消协组织的调解经常对当事人采取“劝、拖、判、诱”的隐蔽方式，以牺牲一方当事人合法权利为代价来提高调解成功率，这相反助长了经营者的气焰。还有企业对消协的干预采取应付态度，结果只是在表面上解决了争议，而不提供根本的解决方案，因此后患不断。加之消协调解所达成的协议没有法律效力，当事人反悔导致消协反复调解的情形也并不少见。最后在消费者不得不寻求法院帮助保护其权益的情况下。消费者组织又缺乏代表全体消费者的诉讼资格。因此，大众对消协调解的效力信心不足，导致要求消协调解的比例不足。在实际生活中，消费者权益受到侵害时很少有要求权利救济的，很大一部分消费者甚至放弃投诉。总之，这二十多年消费者协会的发展，并未真正成为我国消费者权益的有力守护者，对我国消费者权益的保护的推动作用也显得不够强大。