对公证文书有争议是提起行政诉讼还是民事诉讼？

【案情】
王某与陈某合资开办了一家贸易公司，注册资本为100万，其中，王某出资40万元，陈某出资60万元，公司法定代表人为陈某。后陈某未经王某同意，将公司拍卖给他人，并申请公证处给其拍卖行为出具了公证书，现王某向法院提起行政诉讼，请求法院撤销公证处出具的公证书。


【分歧】


当事人对公证机关作出的公证文书有争议，起诉到法院，是行政诉讼，还是民事诉讼？


第一种意见认为，当事人对公证行为不服提起诉讼，法院应当作为行政案件受理。公证机关代表国家行使公共证明权力，其不同于一般的社会组织，是行使公共权力的特殊机关。因此，公证行为属于行政行为的一种，即行政证明行为。当事人对行政证明行为不服，可以提起行政诉讼。


第二种意见认为，公证行为不是具体行政行为，当事人不能对公证文书提起行政诉讼。当事人不服公证机关作出公证文书的行为，依照《中华人民共和国公证法》第四十条的规定，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼，而非行政诉讼。


【管析】


笔者同意第二种意见。


首先，公证机关不是行政机关，不应当成为行政诉讼的被告。《中华人民共和国公证法》第六条：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。”目前，我国的公证机关绝大多数为司法局下属的事业单位，由此可以看出，公证机关作出的公证行为是国家证明机关行使国家证明权的行为，是国家设立的对当事人的相关行为或状态加以证明的独立第三方，而非代表国家行使社会管理、行政执法权力，公证行为并实际未介入到当事人之间的法律关系中，因此，公证行为不应当视为具体行政行为。


其次，因公证机关的事业单位性质，决定了出具公证文书的行为不是行政行为，不具有行政可诉性。《公证法》第七条规定：“公证机构按照统筹规划、合理布局的原则，可以在县、不设区的市、设区的市、直辖市或者市辖区设立；在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个公证机构。公证机构不按行政区划层层设立。”这里明确了一个原则，即不按行政区划层层设立公证机关，这正说明了立法的意图在于回归公证机构之非行政机关本性。


第三，公证书是具有特殊意义的法律文书，其撤销程序有法律规定。原先的《公证程序规则(试行)》规定：当事人对公证处作出的不予受理、拒绝公证、撤销公证书的决定有异议的，可以向该公证处的本级司法行政机关申请复议。对当事人而言，必须先向公证处或同级司法行政机关提出申请，促使他们发现公证书错误，若公证处或同级司法行政机关不予受理其申请，则可向上一级行政机关提出复议，对上级行政机关的行政复议决定不服，才可向人民法院提起行政诉讼。


但是2005年颁布的《中华人民共和国公证法》第五章对公证效力重新作出了规定，将原先《公证暂行条例》和《公证程序规则(试行)》中当事人对公证书的内容有异议的，应向公证处或其主管的司法局提出，再不服才可以提起行政诉讼的规定进行了根本性的修改。新的《公证法》第四十条规定：“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。”因此，自《中华人民共和国公证法》在2006年3月日生效实施后，当事人对公证书有异议的，即可以选择先向公证处申请更正或撤销，不服再向法院提起民事诉讼，也可以选择直接向人民法院提起民事诉讼，而无需经过司法机关。


综上所述，笔者认为，根据2006年3月1日开始生效的《中华人民共和国公证法》的规定，当事人对公证文书有争议，向人民法院起诉，应当是民事诉讼，而非行政诉讼。

作者：萍乡市湘东区人民法院 李怡