如何进军影视业? ——影视领域的行政许可制度

发布日期：2012-01-17 作者：110网律师

影视工作者必备法律知识系列

    编者按：《影人视界》作为一本以广大影视从业人员为受众的专业杂志，2012年度将邀请北京市汉卓律师事务所知识产权和影视传媒专业律师朱立新作为特约撰稿人，开辟“影视工作者必备法律知识系列”，从影视领域的行政许可、影视制作的劳动关系、影视作品的著作权、影视作品的发行放映、影视领域的投融资和如何做好有效的合同管理等多方面，就影视领域涉及到的主要法律问题进行普及性介绍和梳理。

之一 如何进军影视业? ——影视领域的行政许可制度

影视业作为文化产业的重要组成部分，我国对其实行较为严格的行政许可制度。影视领域行政许可制度的法律依据，主要有《行政许可法》和《广播电视管理条例》、《电影管理条例》等。在《行政许可法》发布后到生效前，国家广电总局对广播影视行政许可项目进行了全面清理，最终保留的许可项目有43项。
《电影管理条例》规定，“国家对电影摄制、进口、出口、发行、放映和电影片公映实行许可制度。”根据《广播电视管理条例》制定的《电视剧管理规定》也规定了国家对电视剧制作、进口、发行等环节实行许可制度。可见，影视领域的许可并非“一劳永逸”，在获得一项准入许可之后，并不能畅通无阻地从事一切相关业务，而是要根据需要在各环节取得相应的一系列许可。总的说来，影视领域涉及的许可项目主要可分为准入许可、制作许可和传播许可三个阶段。下面，笔者将分别介绍三个阶段涉及的许可内容。

一、影视行业准入许可

过去很长一段时间，影视行业由政府垄断，非但民营等社会资本不允许进入，就是广电系统外的国有资本也很难问津。自2001年中国入世以来，国家广电总局降低行业准入门槛，充分调动各方面积极因素，允许各类所有制机构作为经营主体进入影视节目制作业。

（一）   电影制作、发行、放映单位设立的许可
1、电影制作单位设立许可
电影制作单位，又称“电影制片单位”，包括：电影制片厂、电影制片公司、电视台、电视剧摄制中心等，国家对电影制片单位的设立采取行政许可的办法，即电影制片单位的设立必须要经过审批，取得由国家广电总局颁发的《摄制电影许可证》。
《电影管理条例》第八条规定，设立电影制片单位，需要具备下列条件：（1）有电影制片单位的名称、章程；（2）有符合国务院广播电影电视行政部门认定的主办单位及其主管机关；有确定的业务范围；（3）有适合业务范围需要的组织机构和专业人员；有适合业务范围需要的资金、场所和设备；（4）法律、行政法规规定的其他条件。
依法成立的电影制片单位可以从事摄制电影片；按照国家有关规定制作本单位摄制的电影片的复制品；按照国家有关规定在全国范围发行本单位摄制并被许可公映的电影片及其复制品；按照国家有关规定出口本单位摄制并被许可公映的电影片及其复制品等活动。
2、业外单位准入许可
2002年之前，业外单位要投资拍摄电影，必须与某个电影制片单位（电影制片厂）合作，挂上该厂的厂标，才允许拍摄和发行电影。2002年新颁布的《电影管理条例》第十六条规定，电影制片单位以外的单位独立从事电影摄制业务，须报国务院广播电影电视行政部门批准，并领取一次性《摄制电影片许可证（单片）》，并参照电影制片单位享有权利、承担义务。此后，国家广电总局又于2003年1月发布《电影制片、发行、放映经营资格准入暂行规定》，2004年10月，又与商务部联合发布《电影企业经营资格准入暂行规定》。
根据前述规定，业外单位从事电影拍摄业务的门槛大大降低。我国境内任何公司、企业和其他经济组织，只要具备一定资金条件，都可以进入电影制作行业。不过，需要先成立一个“影视文化公司”，申请《摄制电影片许可证（单片）》，进行一次性的电影拍摄，在拍摄并公映了两部以上影片后，就可以依法申请设立电影制片单位。
3、电影发行单位设立许可
根据《电影管理条例》的规定，从事省、自治区、直辖市区域内电影发行业务的，由所在地省级电影行政部门审批；从事跨省、自治区、直辖市区域内电影发行业务的，由国家广电总局审批。批准的，发给《电影发行经营许可证》，申请人持证向工商部门进行工商登记，领取营业执照。此外，我国现行政策还鼓励国有、非国有影视文化单位成立专营国产影片发行公司。
4、电影放映单位设立许可
我国过去电影放映单位主要是按照行政区划设置在全国各地的电影院，一律由国家出资，政府文化部门主管；电影发行公司负责向电影院供片。电影的发行和放映完全是两个不同的环节。2002年起，我国开始建立电影院线，打破地域垄断，减少发行层次，促进影片流通。根据相关规定，组建省（区、市）内院线公司的，由所在省、自治区、直辖市人民政府电影行政管理部门审批，并报国家广电总局备案；组建跨省院线公司的，由国家广电总局审批。申报单位持电影行政管理部门出具的批准文件到所在地工商行政管理部门办理相关手续。
在《电影企业经营资格准入暂行规定》中，规定了以下鼓励性政策：（1）鼓励境内国有、非国有影视文化单位（不包括外资）投资现有院线公司或单独组建院线公司；（2）鼓励境内公司、企业和其他经济组织（不包括外商投资企业）组建少年儿童发行放映院线；（3）鼓励境内公司、企业和其他经济组织及个人依照《电影管理条例》在全国农村以多种方式经营电影发行、放映业务，在城市社区、学校经营电影放映业务；（4）鼓励境内公司、企业和其他经济组织及个人投资建设、改造电影院。

（二）广播电视节目制作经营单位设立许可
根据《广播电视管理条例》的规定，依法设立的广播电台、电视台即可按照批准的节目摄制范围制作、播放节目，无须另行申请制作经营节目的许可。因此，这里所说的许可，是指电台、电视台以外的单位、个人申请广播电视节目制作单位许可的条件和程序。
根据2004年国家广电总局颁布实施的《广播电视节目制作经营管理规定》，申请《广播电视节目制作经营许可证》，除了应当符合国家有关广播电视节目制作产业发展规划、布局和结构的前提下，还应符合以下4个条件：具有独立法人资格，有符合国家法律、法规规定的机构名称、组织机构和章程；有适应业务范围需要的广播电视及相关专业人员、资金和工作场所，其中企业注册资金不少于300万人民币；在申请之日前三年，其法定代表人无违法违规记录或机构无被吊销过《广播电视节目制作经营许可证》的记录；法律、行政法规规定的其他条件。
申请报批单位分为中央单位及其直属机构和其他机构两类：前者报国家广电总局审批；后者向所在地广播电视行政部门提出申请，经逐级审核后，报省级广播电视行政部门审批。经批准取得《广播电视节目制作经营许可证》的企业，凭许可证到工商行政管理部门办理注册登记或业务增项手续。《广播电视节目制作经营许可证》由国家广电总局统一印制，有效期为两年。

二、影视节目制作许可

（一）   电影制作许可
电影制作许可程序包括两个阶段：一是在电影拍摄之前，对电影剧本（梗概）进行立项；二是在电影拍摄完成之后，对电影片进行审查，确定是否可以公映。
1、单片摄制许可
    根据《电影管理条例》和国家广电总局相关规定，所有我国境内（不含港澳台）地（市）级以上电影单位和电视台、电视剧制作单位和在地（市）级以上工商部门注册的各类影视文化单位，均可按规定向国家广电总局申请领取《摄制电影片许可证（单片）》。申请时需提交申请书、营业执照复印件、制作影片的资金来源证明、摄制影片的文学剧本（梗概）等材料。申请单位在取得《摄制电影片许可证（单片）》后，方可按批准的剧本进行拍摄。
2、电影剧本（梗概）立项
   已设立的电影制片单位，也不是可以任意摄制电影的。根据《电影管理条例》的规定，电影制片单位对其准备投拍的电影剧本要先进行审查，然后报电影审查机构备案。电影审查机构可以对备案的剧本进行审查，发现有法律禁止内容的，可以通知不得投拍。
持有《摄制电影许可证》的电影制片单位和申请《摄制电影片许可证（单片）》的影视文化单位拍摄电影片，应当在投拍前将电影剧情梗概报国家广电总局立项。国家广电总局根据有关规定予以立项或提出修改意见。

（二）   电视剧制作许可
1、电视剧制作许可证
以前，电视剧制作许可证分为长期许可证和临时许可证两种。自2001年12月起，我国对电视剧制作实行新的许可制度，向符合条件的单位分别发放甲乙两种许可证，取代以前的长期许可证和临时许可证。根据《广播电视节目制作经营管理规定》，可以申请制作电视剧的，只限于三种机构：持有《广播电视节目制作经营许可证》的机构、地市级及以上的电视台（含广播电视台、广播影视集团）和持有《摄制电影许可证》的电影制片机构，他们都必须事先另行取得电视剧制作许可。
前述规定讲电视剧制作许可证分为两种：
《电视剧制作许可证（乙种）》是针对设置某一特定电视剧的单项许可，仅限于该证标明的剧目使用，即“一剧一证”，有效期不超过180日。特殊情况经发证机构批准，可以适当延期。“乙种许可证”由省级以上广播电视行政部门核发，并在一周内将核发情况报国家广电总局备案。
《电视剧制作许可证（甲种）》是较为长期的制作多部电视剧的许可，有效期限为两年，在有效期限内，对持证机构制作的所有电视剧均有效。电视剧制作机构只有在连续两年内制作完成六部以上单本剧或三部以上连续剧（3集以上/部）的，方可按程序申请“甲种许可证”。“甲种许可证”由国家广电总局核发。
2、拍摄制作备案公示
之前，我国电视剧制作除了电视剧制作单位要具备《电视剧制作许可证》以外，准备投拍的电视剧还要列入电视剧题材规划管理，申报电视剧题材规划立项，只有经过立项的剧目才能投拍。自2006年5月起，根据《电视剧拍摄制作备案公示管理暂行办法》，取消原有的电视剧题材规划立项审批制度，实行电视剧拍摄备案审批制度。国家广电总局负责中直单位制作机构拍摄制作电视剧的备案管理和全国拍摄制作备案电视剧的公示管理；省级广播影视行政部门负责本辖区所属摄制机构拍摄制作电视剧的备案管理；解放军总政艺术局、中央电视台负责所属制作机构拍摄制作电视剧的备案管理。拍摄制作备案实行月报制。

（三）   重大革命和历史题材影视剧许可
重大革命和历史题材影视剧的范围包括：反映我党我国我军历史上重大事件，描写担任党和国家重要职务的党政军领导人及其亲属生平业绩，以历史正剧形式表现中国历史发展进程中重要历史事件、历史人物为主要内容的电影、电视剧。
重大革命和历史题材的电影、电视剧的许可不同于前述一般题材电影、电视剧。重大革命和历史题材影视剧在开拍前，必须先将剧本报请国家广电总局“重大革命和历史题材影视创作领导小组”审定。此类题材的电影报国家广电总局电影局，此类题材的电视剧报国家广电总局总编室，再分别由电影组办公室或电视剧组办公室报领导小组审查。此类影视剧的审查分为立项审查和完成片审查两部分。

（四）   理论、文献电视专题片（含电影纪录片）许可
国家广电总局1999年《关于制作播出理论、文献电视专题片的暂行规定的实施办法》对理论文献电视专题片实施制作播出的许可。国家广电总局成立“理论、文献电视专题片（含电影纪录片）创作领导小组”，负责理论文献专题片播出的审定工作。
理论电视专题片须由中央和国家机关各部门，省、自治区、直辖市党委宣传部，中央电视台组织制作；文献专题片须由中央和国家机关各部门以及中央电视台组织制作。经国家广电总局审定的理论、文献电视专题片（含电影纪录片），由国家广电总局颁发“理论、文献电视专题片播出（放映）许可证”。

（五）   电视动画片制作许可
凡持有《广播电视节目制作经营许可证》的制作机构均可制作动画片。制作国产动画片实行题材报批，经规划审查同意立项后方能投产制作。

三、内容审查与传播许可

根据相关规定，我国在电影、电视剧摄制或制作完成以后，要由政府设立的专门机构对其内容实行严格的审查。也就是说，电影、电视剧的内容审查，是电影、电视剧公开传播的前置程序。

（一）   电影的审查和公映许可
根据《电影管理条例》的规定，电影的审查实行一级两审制，电影审查的权力在国家广电总局。国家广电总局设立电影审查委员会和电影复审委员会，负责电影片的审查和复审工作。所有电影都要报请国家广电总局的电影审查委员会进行审查。2003年之后，国家广电总局授权部分省级广电局拥有除了重大革命和历史题材、特殊题材、国家资助影片、合拍片之外其他影片的审查权。
电影审查要经过以下程序：
1、国产电影（包括合拍电影）的审查分为混录双片送审和标准拷贝送审。
电影审查委员会收到混录双片及相关材料之日起20个工作日内作出审查决定。审查合格的，发给《影片审查决定书》和《电影片公映许可证》（片头）；审查不合格或需要修改的，书面告知申请单位。电影审查委员会收到标准拷贝及相关材料之日起10个工作日内作出审查决定。审查合格的，发给《电影片公映许可证》；不合格需要修改后再次送审的，审查期限重新计算。
2、进口电影片的审查分为原拷贝审查和译制拷贝审查。
电影审查委员会收到送审的原拷贝之日起15日内提出书面审查意见，并通知送审单位。电影审查委员会收到译制拷贝之日起15日内作出审查决定。审查合格的，发给《电影片公映许可证》；经审查仍需修改的，由送审单位修改后重新送审；审查不予通过的，应当书面告知不予通过的理由。

（二）   电视剧的审查和发行许可
电视剧的审查实行中央和地方两级审查制。国家广电总局设立电视剧审查委员会，负责审查使用中央单位所属制作机构的《电视剧制作许可证》制作的电视剧（含电视动画片），审查聘请境外人员（包括：编剧、导演、演员、摄像等）参与创作的国产电视剧（含电视动画片），审查合拍剧的剧本、完成片和引进剧，审查电视播出中引起公众争议的、省级电视剧审查机构提请广电总局审查的，以及因公共利益需要报广电总局审查的电视剧（含电视动画片），并作出审查结论。省级广播电视行政部门设立省级电视剧审查机构，负责审查本辖区电视剧制作机构制作的、不含境外人员参与创作的国产电视剧（含电视动画片），并作出审查结论；还要初审前述由国家广电总局终审的内容，并提出详细、明确的初审意见。
国家广电总局设立电视剧复审委员会，负责对送审单位不服总局电视剧审查委员会或省级电视剧审查机构的审查结论提起的复审申请进行复审，并作出审查结论。此外，国家广电总局成立“重大革命和历史题材影视创作领导小组”，专门负责重大革命和历史题材影视剧创作的组织指导、剧本立项把关和完成片审查。
电视剧审查机构在收到完备的报审材料后，应当在50日内作出是否准予行政许可的决定，其中组织专家评审的时间为30日。经审查通过的电视剧，由省级以上广播电视行政部门颁发《电视剧（电视动画片）发行许可证》。已经取得《电视剧发行许可证》的电视剧，不得随意改动。需要对剧名、主要人物、主要情节和剧集长度等进行改动的，应当按照规定重新送审。

主要参考书目：
1.       魏永征、李丹林主编：《影视法导论》，复旦大学出版社，2005年2月第一版；
2.       魏永征、张鸿霞主编：《大众传播法学》，法律出版社，2007年2月第一版；
3.       涂昌波著：《广播电视法律制度概论》，中国传媒大学出版社，2011年5月第一版。

主要法律法规：
1.     中华人民共和国行政许可法
2.     电影管理条例
3.     广播电视管理条例
4.     电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定
5.     电影企业经营资格准入暂行规定
6.     《电影企业经营资格准入暂行规定》的补充规定
7.     电影片进出境洗印、后期制作审批管理办法
8.     中外合作摄制电影片管理规定
9.     电影艺术档案管理规定
10. 广播电视节目制作经营管理规定
11. 电视剧内容管理规定
12. 中外合作制作电视剧管理规定
13. 广播影视节（展）及节目交流活动管理规定
14. 关于改革电影发行放映机制的实施细则（试行）（广发办字〔2001〕1519号）
15. 关于成立电影院线报批程序的通知（广影字〔2002〕69号）
16. 关于进一步推进电影院线公司机制改革的意见（广影字〔2003〕第576号）
17. 关于改进和完善电影剧本（梗概）备案、电影片审查工作的通知（广发〔2010〕19号）

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