我国的流转税包括增值税、营业税和消费税。自1994年实行新税制以来，增值税一直是我国收入最多的税，在整个国家税收收入当中占50%左右。营业税和增值税的性质相同，在很多情况下相互之间的征收范围的界限不是十分清楚，有时营业税也可以按增值税征收，并且我国税制改革的方向将是以增值税逐步取代营业税；消费税的征收范围相对狭小，仅局限于烟酒、化妆品、护肤护发品、贵重首饰、焰火鞭炮、汽油、柴油、汽车轮胎、摩托车、小汽车等少数商品，在国家税收收入中占的比例较小。因此，探讨当前流转税法的改革，主要就是讨论增值税法的改革问题。

　　增值税分为生产型增值税、收入型增值税和消费型增值税三种类型。我国现行的是生产型增值税。生产型增值税与消费型增值税的最大区别是纳税人在计算增值额时，是否允许扣除购买固定资产所含的税款。生产型增值税是不允许扣除，而消费型增值税是允许扣除。目前世界上实行增值税的130多个国家中，采取消费型增值税的国家占90%以上，采取生产型增值税的只有中国、印度尼西亚等少数几个国家。

　　一、增值税法改革的必要性和紧迫性

　　我国之所以采取生产型增值税，是当时的经济发展形势使然。1993年之前，我国政府一直在与通货膨胀作斗争，而固定资产投资过度膨胀又一直是通货膨胀不断攀升的重要因素。采取生产型增值税，实际上就是通过层层加大固定资产的购入成本，把一部分固定资产投资转换为税收，从而达到抑制固定资产投资的盲目扩张，进而抑制通货膨胀，实现经济宏观调控的目的。可以说，生产型增值税的选择在我国只是为了适应特定经济发展阶段的产物。虽然它在一定时期内发挥过积极作用，但随着我国市场经济体制的逐渐建立和完善，生产型增值税本身所固有的负面效应愈来愈明显地暴露出来，它已经不能适应市场经济的要求，甚至在一定程度上阻碍了经济的发展。所以，改革现行流转税制度，实现增值税转型，已成为当前一项十分紧迫的任务。

　　增值税的课税对象是商品的增值额。增值额是纳税人在生产经营活动中新创造的价值，相当于商品总值中扣除生产资料转移价值之后的余额。生产资料转移价值既包括生产过程中消耗的原材料、动力、燃料等流动资产的价值，也包括磨损掉的机器、设备等固定资产的价值。这两部分生产资料的转移价值因都是上一个生产经营环节而非本生产经营环节的劳动者创造的，因此都应当从纳税人本期的收入总额也就是商品总值中予以扣除。①而我国现行增值税法规定，对购进固定资产的已纳进项税金不得从销项税金中抵扣，由此便产生了许多问题：

　　第一，加重了纳税人的税收负担，阻碍了企业之间的公平竞争。生产型增值税的突出特点是重复征税，给纳税人增加了额外的税收负担。生产环节越多，购置的固定资产越多，则重复征税的次数越多，缴纳的税额越大，税收负担就越重。由于不同企业税收负担的悬殊差异，使企业之间无法进行公平竞争。

　　第二，不利于产业结构的调整和优化。不允许抵扣购进固定资产的已纳税金，必然导致资本有机构成高的产业的税收负担重于资本有机构成低的产业。不同行业间的税负差别，可能促进固定资产投资小的产业，如加工业、零售业的快速发展，而抑制固定资产投资大的产业，如能源、交通、采掘、原材料生产等基础产业的发展，也阻碍了企业的技术进步和产业升级，并对国家整体竞争力的提高带来负面影响。

　　第三，制约了生产向专业化、社会化大生产的方向发展。生产型增值税对固定资产等长期资本投资重复征税，其结果只能是鼓励企业向“大而全”、“小而全”的方向发展。因为就同一产品而言，“全能厂”的生产环节少，重复征税的机率低，税负轻；专业协作生产的生产环节多，重复征税机率高，税负重。这显然与专业化、协作化的社会化大生产的发展方向背道而驰。

　　第四，削弱了我国产品在国际市场上的竞争力。因为购进固定资产的已纳税金最终要摊入成本，含税价格自然要高于不含税价格，使出口产品失去了价格优势，削弱了市场竞争力；而国外商品以不含税价格进入我国市场，具有明显的价格优势。可见，生产型增值税在出口和进口两个方面都给我国对外贸易和经济发展带来巨大损失。

　　第五，不利于引进外资。世界上绝大多数实行增值税的国家，基本上都是采用消费型增值税，都允许扣除购进固定资产的已纳税金，比较规范。而生产型增值税是一种不规范的增值税类型，外商来我国投资必定对重复征税问题顾虑重重。

　　鉴于生产型增值税存在的种种弊端，目前在我国，不论理论界还是实务部门，对于生产型增值税转型改革问题已经达成共识。中共中央十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要改革增值税税制，实现从生产型向消费型转变。财政部长金人庆在2003年年底召开的全国财政工作会议上宣布，将生产型增值税调整为消费型增值税，2004年先在东北老工业基地的8个行业试行，并将于2005年1月1日起在全国选择一部分行业进行试点。②

　　二、增值税法改革的基本思路

　　增值税转型改革的基本点是将生产型增值税转变为消费型增值税。增值税法改革就是要以立法的形式来确立增值税的转型改革。

　　增值税转型改革究竟是分步实施还是一步到位？是渐进式推进还是尽快全面实行？这是目前仍然争论较大的问题。“分步论”者认为，如果生产型增值税一步到位转变为消费型增值税，在改革推出后的短期内，财政收入会急剧减少，国家财政收支难以承受。因此建议分两步走，先将生产型增值税转型为收入型增值税。随着经济增长和财政收入增加，适当的时候再将收入型增值税转型为消费型增值税。③ “一步论”者则认为，从生产型到收入型，最后再到消费型，虽不失平稳，但不可取，因为任何改革不可避免地都要付出成本。仅以单项税收的减少为理由而只做改良，不进行改革，错失发展良机，是站不住脚的。同时，对增值税改革付出的成本应辩证地看，由生产型增值税转变为消费型增值税可能会使财政收入在一个方面减少，但在另一个方面则会因实行消费型增值税而刺激企业的发展和利润的增加，从而使因增值税转型而减少的税收收入在所得税收入中得到弥补，更何况随着企业的发展，生产经营规模的扩大，其增值税税额本身也会随之增加。④笔者赞成“一步论”者的观点。一切新事物的诞生，都有“分娩阵痛期”。既然我们都已一致认识到生产型增值税的诸多弊病，那么就应该下最大决心尽快进行改革。在改革过程中，首先要破除国家财政收入过分依赖增值税的观念，而应着力去研究如何建设和完善适应国家财政需要的完整的税制体系。在这方面，比如税种的设置及其完善、新税的开征、税收征管方式的改进等等，都大有文章可做。税收立法应该为市场主体提供公平竞争的环境保障。当前的增值税转型改革，如果决定采取渐进的方式分步实施，只在局部地区、部分行业中实行，那么很可能又会产生一系列新的矛盾，特别是对纳税人继续实行差别待遇更可能造成新的行为扭曲，其实际效果将会背离我们改革的初衷。所以，增值税转型改革在经过必要的短时期的试行之后，应该尽快过渡到对全国各行业实行增值税转型，并最终实现全部新增固定资产都纳入抵扣范围，以便彻底解决重复征税和税负不公平的问题。

　　三、增值税法改革的若干具体建议

　　关于纳税主体

　　增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人。这种区分虽然有利于税务机关加强对重点

　　税源的管理和简化小型企业的计算缴纳，但现行增值税两类纳税主体的界定标准及其征管的规定，不利于增值税税制的规范，不利于中小企业经营，也不利于增值税税源的全面管理，应当加以改进。

　　1、确立科学的两类纳税人的界定标准。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》的规

　　定：“小规模纳税人会计核算健全，能够提供准确税务资料的，经主管税务机关批准，可以不视为小规模纳税人。”但是后来国务院又决定，从1998年7月1日起，凡年应税销售额在180万元以下的小规模纳税人，无论财务核算是否健全，一律不得认定为增值税一般纳税人，实际上是把销售额作为划分增值税两类纳税人的唯一界定标准了。这种认定标准显然是舍本求末，与增值税的基本原理和实质要求相悖。认定增值税一般纳税人的基本条件应当是会计核算健全，能够提供准确税务资料，而销售额只能作为参考指标。在增值税两类纳税人的划分问题上，一定要改变一般纳税人越少就管得越好的错误认识，应当降低一般纳税人的“门槛”，逐步扩大一般纳税人的比重和缩小小规模纳税人的规模。只要生产经营正常，财务会计制度健全，能准确核算销项税额、进项税额和应纳税额，依法纳税的，无论其销售额是否达到规定的标准，均可申请取得一般纳税人资格；相反，仅仅根据销售额而取得一般纳税人资格的，如果财务会计制度不健全，不能向税务机关提供准确税务资料，经限期整改仍不符合条件的，则应取消其一般纳税人资格。

　　2、完善增值税小规模纳税人的征管规定。现行税法对小规模纳税人的基本规定是，进项税额不允许抵扣，也不得使用增值税专用发票，因业务需要必须开具增值税专用发票的，要到税务机关申请代开，并只能按小规模纳税人的“征收率”填开应纳税额。这不但加重了小规模纳税人的税收负担，而且购货方因不能足额抵扣进项税额而不愿意购买小规模纳税人的商品，使小规模纳税人在激烈的市场竞争中处于极为不利的地位。我国目前小规模纳税人占增值税纳税人总户数的80—90%，将众多中小企业排除在增值税规范化课征范围之外，严重阻碍了一般纳税人与小规模纳税人之间的经济往来，也使增值税的运行环节无法衔接，影响增值税税制的规范化运转，进而制约了整个市场经济的发展。从征管方面看，也不利于小规模纳税人按规定建帐建制，为某些纳税人偷逃税款提供了可乘之机。因此，税务机关对小规模纳税人应适当放宽代开增值税专用发票的限制，对因生产经营确需按规定税率开具增值税专用发票的，税务机关可以允许按法定增值税税率代开，以利于小规模纳税人与一般纳税人之间的经济交往和公平竞争，同时要引导和监督他们建立健全财务会计制度，促使他们积极创造一般纳税人的条件。

　　（二）关于课征对象

　　增值税以增值额为征税对象，不论是生产环节还是流通环节，抑或是服务业和农业生产部门，只要有增值额，都应实行增值税。我国现行增值税的征税范围过窄，仅限于货物销售、加工修理修配劳务及进口货物，而把其他劳务服务业划为营业税的课税范围，人为地造成了增值税抵扣链条在某些环节上的中断。对产生于不同行业而性质相同的流转额实行不同的税制，极易使行业间的税负失衡，更何况混合销售行为、兼营行为的大量存在，使得商品销售与劳务服务难以严格区分。现行增值税征收范围的局限性，徒增了税收征管上的复杂性和难度。征收范围宽泛，保证从事相同性质经济活动的主体税负公平，防止税收扭曲行为，是增值税的基本原则。根据这一原则，我国增值税的征收范围应当扩展至产生增值额的商品和劳务交易的所有领域。当然，增值税征收范围扩围可先在局部地区和部分行业试行，例如可先将建筑业、交通运输业和销售不动产等纳入增值税的征收范围，以积累改革经验，但试行阶段不宜太长，待条件基本成熟时，就应将征收范围延伸到经济领域的所有经营行为。

　　（三）关于税率

　　我国现行的增值税税率偏高。西方国家增值税税率大多在20%以下，我国增值税的法定税率为17%，如由生产型增值税换算为消费型增值税，实际税率则高达23%，明显高于西方国家，①如果再把税外收费的因素考虑进去，企业的负担更加沉重。而且，我国增值税的税率结构复杂，法定税率为17%和13%，出口实行零税率，还有调整税率，如农产品收购为7%，废旧物资经营为10%，运费为7%，对于小规模纳税人又区分为工业企业和商业企业，分别实行6%和4%的征收率。税率结构的复杂性使增值税的统一性和抵扣链条的连续性遭到破坏，不但增加了征管的复杂性，也为偷逃税款和骗税洞开了方便之门。增值税税率改革应尽量简化税率结构，减少差别税率，统一商品和劳务的征收率，并适当降低增值税的税率。

　　增值税税率的改革，需要特别关注小规模纳税人。现行增值税法有关小规模纳税人的规定，存在着“征收率偏高、起征点偏低”的问题。6%和4%的征收率，从表面上看比一般纳税人低得多，但由于小规模纳税人的进项税额不能抵扣，实际税负却远远超过一般纳税人。增值税立法应当进一步调低小规模纳税人的征收率和适当提高起征点。

　　（四）关于税收优惠

　　现行增值税的优惠规定过多，除了《中华人民共和国增值税暂行条例》中规定的减免税项目外，还在实际操作中又出台了许多减免税项目和一系列即征即退、先征后退等优惠措施。优惠即差别对待。各种优惠措施是造成执法不统一、征管不规范的一个重要原因。过多的优惠措施既增加了征管难度，又容易导致税收流失。更有甚者，一些享受即征即退、先征后返等优惠的企业，与其他企业恶意串通，故意提高销售价格，共同骗取国家税款，牟取非法利益。根据增值税的特点，优惠措施越少，范围越小，增值税就越规范，其优势就越能得到充分发挥。因此，非常有必要对现行增值税优惠规定进行彻底清理，尽可能减少优惠政策，并争取不再出台新的优惠规定。对确需政府给予支持的情况，能用财政支持的就不用税收优惠，能用所得税优惠的就不用增值税优惠，以保持增值税链条的完整性。②还需指出，我国加入WTO以后，对税收优惠措施的使用更应当谨慎，如果使用不当，就可能涉嫌世贸组织协议所列举的“禁止性替代补贴”或者“专项性、特定性可申诉补贴”等禁止性条款，招致棘手的国际纠纷和诉讼。

　　（五）关于农业税

　　不设置专门的农业税，将农业与其他行业同等对待，课征同样的税收，仅在税率与减免等方面有所区别，这是世界上绝大多数国家的通行做法。我国的农业税不但征管方式粗放、落后，而且农业税的实际负担，据测算高出工商税负担率的2倍以上，农民的税收负担沉重。 增值税转型改革，可以考虑取消农业税，将其纳入统一的工商税制体系，对农业部门与缴纳增值税的其他企业同等看待，征收增值税。对生产规模较小的农户可比照小规模纳税人的税率征收，并设置起征点，同时废除所有非税收费项目，以减轻农民的税收负担。

　　（六）关于出口退税

　　出口退税机制的改革是增值税转型改革中的一项重要内容。对出口产品实行退税是国际通行做法，符合世贸组织规则。出口退税政策的实施，对增强我国出口产品的国际竞争力，扩大出口，增加就业，保证国际收支平衡，增加国家外汇储备，促进国民经济持续快速健康发展发挥了重要作用。但是，我国现行的出口退税机制存在一些亟待解决的矛盾和问题，导致拖欠退税的现象十分严重，而且呈现逐年增长的趋势，如不及时采取措施予以解决，势必影响企业正常经营和外贸的发展，损害政府的形象和信誉。因此，改革现行出口退税机制已迫在眉睫。根据目前的现实状况，出口退税机制改革的内容主要包括转变计划经济管理模式的传统观念，建立科学、严密、符合市场化规则的出口退税机制，简化审批程序，提高行政效率；建立中央与地方共同负担出口退税的新机制；本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别对待，适当降低出口退税率；加强税收征管力度，严厉打击骗取出口退税的刑事犯罪活动等方面。

　　四、与增值税法改革相关的配套改革

　　改革增值税制度，在短期内可能会使国家财政收入减少。据估算，如果生产型增值税转变为消费型增值税一步到位，当期财政收入可能减少600—800亿元。为了保障国家的财政收入，需要有其他税种的配套改革来弥补增值税转型改革的成本。由于我国的税收立法和执法都存在缺陷，致使国家税收远远没有实现“应收尽收”的目标，征收潜力还很大。围绕增值税转型改革的配套改革，可以从完善已有税种的征管制度和开征新税两个方面进行。

　　1、完善个人所得税制度，改分类税制为综合与分类相结合的税制。我国目前的财政收入过分依赖于增值税，而忽视对个人所得税的征收。实际上，个人所得税应成为我国税制中的主体税种之一，其征收数额总量应大大高于企业所得税。我国现行的个人所得税制十分粗疏，漏洞很多。分类课税模式的税率和扣除方法，不仅不能改善个人收入分配上的不公平，反而扩大了贫富差距，没有起到积极调节收入分配的作用。应当改革分类所得税制为综合与分类相结合的所得税制，适当提高起征点，调整费用扣除标准，改革费用扣除方法。同时，还应逐步建立和实行全国统一的个人所得税税号制度，逐步建立和完善协调金融机构之间及其与税务部门之间的信息交流系统。

　　2、统一内外资企业所得税，规范税收优惠政策。内外两套所得税制并存，导致成本列支不一致，实际税负相差悬殊，外资企业优惠过多，内资企业税负过重。这不仅有悖于公平负税原则，也有悖于市场经济的平等竞争原则。所以，应尽快统一内外资企业所得税制，规范税前扣除制度，合理确定税收负担，清理税收优惠政策，实行以产业为主、产业与地区相结合的优惠政策。

　　3、适当调整消费税的征收范围。我国开征消费税的初始目的是为了抑制奢侈性消费，随着人们生活水平的提高，消费税原来设置的课征对象现在大多已变为一般消费品。然而，一些真正高档甚至奢侈的消费品和消费行为，却没有纳入消费税的课征范围，因此需要根据社会生活的变化，调整消费税的征收范围和征收内容。

　　4、开征社会保障税。开征社会保障税，不仅有利于开辟一个规范、稳定的社会保障资金渠道，而且有利于解决公共财政财力不足的问题。

　　5、开征环境资源保护税。随着经济的发展，环境资源问题将日益严重，治理环境、保护资源不能再完全依靠政府花钱，而应在税收方面采取相应的措施。开征环境资源保护税，可以调节因资源条件、地理环境条件而形成的级差收入，保护自然资源的合理开发利用，保护环境不被破坏，从根本上解决可持续发展问题。

　　6、开征证券交易税。这一方面有利于管理证券市场，规范证券交易行为，另一方面也有利于扩大财政收入来源，为公共财政提供更多的资金。

　　7、开征不动产税。随着个人不动产的快速增长，作为与个人所得税配套的财产税制也需要完善。不论城镇还是乡村，都应该按照一定标准对超过一定额度的私人不动产开征不动产税。开征不动产税，不仅有利于完善调节收入分配机制，而且有利于开辟税源，增加财政收入。

　　8、开征遗产税。目前，我国社会分配中贫富差距悬殊，开征遗产税势在必行。遗产税是对个人所得税的补充。当前个人所得税偷漏现象十分严重，开征遗产税可以适当堵塞这个漏洞，从而为限制社会财富过度集中于少数人，防止两极分化，促进社会安定发挥一定的作用。通过征收遗产税，将一部分社会财富转化为国家所有，也可以为政府提供公共产品解决更多的资金来源。