「先行立法」的情况更复杂一些，它是指地方迫不及待地先于中央制订某些法律。这样做的好处很多。但问题是，它符不符合法律规定？是否具有法律依据？根据宪法和组织法，地方立法机关「在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制订地方性法规」。这一条可以有两种解释：（1）地方立法必须在中央立法之后。地方所立的法规，应该是中央已经立过的，且要与国家法律和法规相符合；（2）不管中央是否已经制订过，地方可以制订任何地方法规，只要其立法的根本精神和原则不与宪法、法律和行政法规相抵触。根据前一条解释，「先行立法」明显是缺乏法律依据的；而按照第二种解释，「先行立法」则是合法的。但这样一来，又会使中央和地方的立法权限更加模糊不清。这是因为宪法虽然规定了全国人大的立法范围为：宪法、刑事、民事、国家机构的和其它的基本法律，但哪些是「其它的基本法律」并不明确。为甚么地方可以先制订这个法，而不能先制订那个法，这里并没有一个确定的标准。

    那么，宪法第3 条规定「中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则」，这一条是否可以作为地方「先行立法」和「授权立法」的最终法律依据呢？如果从法律渊源讲，这可以说是一条依据，但因为它基本上是一种政治语言，应该要由其它法律条文将其具体化才具备法律效力。而如上所述，这样的法律条文似乎还不存在。

    如果从逻辑上来推，香港特别行政区的立法权可以说直接来源于香港《基本法》，而《基本法》的法律渊源则来自《中华人民共和国宪法》，所以可以说，香港立法权的最终法律效力来源于宪法。但宪法仅在第 31 条规定：「国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。」这在当时看来很有远见的条文，现在看来显然太过原则性了。宪法和地方组织法均规定了内地其它地方政府的立法权，也同样应该明确规定特别行政区的立法权。当然，这涉及到修改宪法和组织法的问题，并不那么简单。这个问题，也许可以在《立法法》中解决。

    综上所述，中国现存的立法权，特别是1982 年宪法制订后新产生的地方立法权当中，大部分都有明确的法律依据；但其中一部分的法律依据比较模糊，如「授权立法」，因为人大或其常委会以「决定」的形式授予地方立法权，这种「决定」是否成为正式的法律或具有法律效力，应该在宪法或其它基本法律中明确规定。还有一部分立法权的法律效力是值得商榷的，比如「先行立法」。这一立法形式对于地方经济的发展起了推动作用，但缺乏法律效力，究竟要如何解决这个难题，我们将在最后一个问题中探讨。香港立法权的法律效力来源于《基本法》，也可以说最终来源于宪法，但香港特别行政区的立法权，应该在宪法或其它法律中有所体现。

    二、中央与地方立法权限的划分问题

    这一问题实际上是上一个问题在理论上的延伸。宪法和法律对立法权力的界定不清楚，一些立法权的产生和存在找不到确定的法律依据，主要是因为中央和地方立法权限划分不明确。几十年来，中央和地方关系一直在「集权—分权—再集权—再分权」的恶性循环中发展，而中央与地方的立法关系也经历了同样的过程。

    建国初期，中国曾经实行过中央、地区和省三级行政体制，分权程度很高。从上到下，每级政府都享有立法权力，都可以制订法规，而不仅仅是地方条例。这样的体制比较适合当时新老解放区差别大的情况。从1953 年起，中国开始实行第一个五年计划，需要加强中央集权控制，因而撤销了地区政府，立法权也开始由地方向中央集中。按照1954 年的宪法，只有全国人大享有立法权。然后，从50 年代末到70 年代末这二十来年间，中国的立法活动随着激烈的政治动荡而处于几乎完全停顿的状态，一直到1978 年后才开始恢复。1982 年的宪法将立法权由全国人大扩展到全国人大常委会、国务院和省、自治区等地方政府。加上「授权立法」和「先行立法」，最近 20 年的中央与地方的立法关系越来越趋于多元，地方立法权较过去扩大了很多。自1978 年以来，地方政府的立法已超过了六千多件。许多沿海城市、经济特区（如深圳）的立法速度和质量在某些方面甚至超过了中央立法机关。