与此相对应，在半个世纪前的浙江北部农村，我们看到政府通过法令对乡规民约的约束。当时政府忧虑的，显然是地方权威利用乡规民约的合法化过程扩大其权力的企图：

　　民国35年11月

　　崇德县社会科司法处

　　令各乡镇公所及乡镇民代表会议：

　　“本县各乡镇民代表大会决议案大都仅将会议记录呈报即算了事，殊有未合本府对于上项会议的记录。此后经付存查不再逐一指复，所有乡镇民代表会决议各案均应分别专文呈侯核示，在未核准以前，凡与习性法令有抵触者，不得决议，其决议并概不生效，乡镇长亦不得擅自执行”[47].

　　这些事实都从不同的方面印证了，乡规民约早有与政府法令相异的传统。但这种相异，与其说是它们的治理原则不同，不如说是它们的治理范围-即所支持的权威中心不同。事实上，乡规民约有与正式法令相合之处，有相互参照甚至吸收对方精要之处，但也有未能谋合之处。这些未能谋合的部分，通常各有一个发生作用的领域，并且谁都不愿意对方进入自己的控制区。但它们都需要对方来加强自己的弱处，比如乡规民约需要官方的支持以显示权威性，而官方难以或懒以到达的地方，又需要乡规民约助其规范秩序。在政府的立场看，乡规民约应重在约束自己的共同体而非垄断权力，特别不应与上级法令有冲突之处，不应将上级的权力排除在监控核准之外。为了做到这一点，政府多有对形成文字的约定之报上备案的审查制度。这些制度沿袭至今日，令乡规民约日益发展出对付官方审查的本领，它越来越象一个乡村“治安”法则，真正的社会规范涵义在文字上逐渐减少，其表述内容、甚至目的也不断受到国家目标的影响。这份县级干部的工作报告，一定程度上代表了他们对乡规民约的认识：

　　“（应当）逐村制定具有合法性、民主性、制约性的《村民自治章程》和《村规民约》，发挥好对村民履行应尽义务的约束作用；对那些软磨硬抗，拒不服从的农户，坚持分类别抓典型，走通过司法程序解决问题的途径”。[48]

　　但是国家并没有因此寻求建立专用的执法和监察渠道，以代替基层政权的“立法”、“执法”和“司法”地位。它未能有效改变地方治理的传统规则，这突出地表现在-没有改变地方权威在某一个区域中的优先裁定权力。为了基层治理的需要，裁定所依据的一般规则通常任由基层政权自己制定，这类制定的文本-“乡规民约”，或“自治章程”等，在依法治乡、依法治村的潮流中，明显受到政府的鼓励，与此相对应，多年来改变极少的是基层政权的仲裁地位。这样，即使在进入当代以后，“国家政权建设”中的重要制度整合机构-地方法院，虽然在形式上属于一个统一的、以最高法院为中心的层级体系，但是在实际上，它从未真正进入乡村日常秩序的治理，也没有脱离地方权威体系的控制。因而它不仅不可能具有在西方经验中的作用-通过其推行国家法律规范，瓦解地方管制权，废除或取代分割多样的治理规则，在基层建立对新的政治单位-国家机构的归属，而且，它本身还成为强化地方权威控制的工具，它往往向地方权威负责，而不是向统一的法律原则负责。所有这些建制，都日益巩固着地方传统的治理秩序。

　　本文早先提到的两个近期发生的案例（村委会单方面终止承包土地、果园合同），都证明了基层权威规范地方秩序的份量，以及国家《合同法》规范基层秩序效力的微弱。法院、农林局、及公证处的文件不被理会，原因是这两个违反《合同法》的行动并不违背传统的村治常规。在上述两个案例中，村干部对采访记者说，群众意见大，自己不得不出来主持公道，让本村居民分享利益。这个“公道”反映了习惯法的公认规则，它被多数的村民所认同，因而在村委会看来，提前收回土地和果园没有违背社群惯例。显然，这个“公道”原则与国家《合同法》体现的“公道”原则是不同的，前者是共同体财产收益应为内部人占有，而后者，是指维护合法签约人（无论是集体还是个体）的权益。由于实际材料的不足，目前我们很难一一了解习惯法（传统乡规民约）所支持的“公道”规则的全貌，我们已经知道的是，《民商事习惯报告录》中对北方地区确有这样的记载：