一号指令议案所提供的互惠要求是不明确的，它所给予的可以是一般的互惠待遇，也可能是更为严格的互惠待遇方式――镜像互惠。给予镜像互惠待遇的可能性使美国银行业者感到不安，因为美国对本国及外国银行的监管比欧共体的相关标准更为严格。因此对准入申请进行严密的互惠待遇审查将使欧共体有权限制美国银行在欧共体的业务，从而将美国银行置于竞争劣势，甚至可以用来禁止美国银行准入欧共体市场。

　　尽管欧洲委员会有言在先，声称二号指令议案所确定的互惠标准不会用以向贸易伙伴施压以获得大量减让利益，但美国银行业者仍然对这一议案进行了大肆批评。美国银行家抱怨二号指令议案的规定过于含糊，以至于无法保护已成立的非欧共体银行的既得权益，并且它并没有赋予非欧共体银行独立于欧共体成员国法律的开设子行的权利。[10]

　　1989年12月15日二号指令修正案。为了应对上述批评，欧洲委员会对二号指令作了修缮。修正案明确了互惠标准必须贯彻欧共体对第三国金融机构的有效市场准入和竞争机会均等原则。修正案还增设了祖父条款（grandfather clause）以保护在二号指令生效日已开设的非欧共体银行子行的既得权益。修正案还要求欧洲委员会应独立调查欧共体银行在其它国家的待遇状况，而不能仅仅依靠其它国家准入欧共体提供的申请报告所反馈的信息来下结论。

　　二号指令修正案规定了两步程序以确证在欧共体成员国与第三国间是否存在着互惠待遇，以及查证欧共体银行是否被即予互惠待遇。当欧洲委员会确认与第三国银行在欧共体的待遇相比，欧共体银行在第三国并未被即予“有效市场准入”的机会，欧洲委员会可在欧洲议会的授权下与该国展开磋商。当欧洲委员会确认第三国并未赋予欧共体银行与其国内金融机构相同的竞争机会，即未享受国民待遇或难以实现有效市场准入时，欧洲委员会可径与该第三国进行磋商或要求成员国限制或暂停该第三国银行准入欧洲市场业务的申请。

　　（四）小结

　　在缺乏多边共识和行动的情况下，在双边协议中各国应采取何种待遇标准显得无所适从。虽然欧洲单一市场在相互许可、最低限度协调、母国监管原则的指导下在银行自由化和放松管制方面取得了显著的进展，但这得益于欧洲的政治环境。在缺乏欧盟这样的多边政治框架下的条件下，一国往往对外国银行采取单边的国民待遇，这会丧失其谈判的筹码，与此同时，发达国家对等互惠待遇的威慑作用也会增加贸易保护主义的风险，从而使世界银行服务贸易发生衰退。

　　尽管以美国和欧盟为代表的发达国家之间的银行准入待遇标准差异很大，但它们都有一个共同的特点，就是不再将目光局限于法律上的待遇标准，而着力探求竞争机会的事实上平等。这使发达国家在市场准入待遇上采取灵活而务实的方式，并逐步走向趋同化。其典型一例是美国1995年《金融服务公平交易法》对其一贯奉行的国民待遇原则增加了对等互惠的条件限制，从而与欧盟互惠的国民待遇趋同。

　　三、发展中国家的跨国银行准入待遇标准

　　如果把外国银行准入东道国比喻成外国银行母国与东道国的攻守博弈，那毫无疑问发展中国家总体上应居于守势。这是由发达国家和发展中国家的金融发展水平所决定的：发达国家跨国银行业的发展水平较高，其跨国银行主观上需要在国际市场上获取更大的市场份额，赢得更多的利润，客观上又具备跨国经营的技术与能力，因而在市场准入问题上咄咄逼人，多采攻势；而发展中国家银行业发展水平相对落后，既无实力进行银行跨国经营，又要防备外国银行的准入对本国脆弱的银行体系造成冲击，因而处于战略守势。以上态势决定发展中国家很难与发达国家一样，采取对等互惠待遇或国民待遇的市场准入标准。

　　对等互惠待遇作为一项国际法基本待遇准则，在国际社会得到广泛适用，尤其在匮乏多边或双边条约框架的情况下，对等互惠待遇往往以貌似公允的平等姿态出现，发挥出拾遗补漏的重要作用。应该说，对于经济实力相当、银行业发展程度相近的同类国家而言，对等互惠待遇确实贯彻了国际法上“平等互利”的原则，无可厚非；但在金融服务水平悬殊的发达国家与发展中国家之间，形式上对等的互惠待遇只会导致发达国家单方受益，发展中国家遭损的不平等局面，“其实际效果，有如要求先天不足、大病初愈的弱女与体魄强健、训练有素的壮汉，在同一起跑线‘平等’地赛跑，从而以‘平等’的假象掩盖不平等的实质”。[11]这在20世纪40年代中期至70年代初期关贸总协定的货物贸易实践中已有惨痛的教训。当时，由发达国家主导的关贸总协定将对等互惠待遇绝对化、僵化，不顾发达国家与发展中国家之间发展水平的差距和经济实力的悬殊，要求一切缔约国在国际贸易中无条件地实行对等互惠待遇，“平等”地大幅削减关税，结果导致发展中国家的民族产业、国内市场和对外贸易的进一步萎缩，造成富国愈富、贫国愈贫的两极分化局面。[12]服务贸易领域的跨国银行服务同样如此，发展中国家若在准入问题上适用对等互惠待遇，将给发达国家跨国银行的大举准入落下口实，从而在准入谈判中处于劣势。这是因为发达国家多采用国民待遇，对银行市场准入较为开放，根据对等互惠，发展中国家也应大幅开放外国银行准入，甚至在准入待遇上必须实行国民待遇。这显然是发展中国家的银行业发展水平所难以承受的。因此，除了少数银行业较为发达的新兴工业化国家外，发展中国家往往不愿在跨国银行准入问题上适用国民待遇原则。