国家经贸委的上述两个文件在某种程度上奠定了未来有关行业协会专门立法的基础，但这两个文件的政策性大于法律性，且侧重强调了行业协会为政府部门提供辅助作用的功能，对自治性行业协会的集体协调功能重视不足，这也是导致实践中行业协会政府附属性强、为企业服务意识不足因而缺乏行业公信力的原因之一。同时，这两个文件属于部门规章，效力太低，很多规定宣言性、原则性强，缺乏可操作性。

　　2004年国资委《暂行办法》是国资委对行业协会的管理办法，并非规范行业协会活动的法律文件，其中关于国资委的职责“负责行业协会党的建设和思想政治工作”、“负责行业协会及其分支机构、代表机构的筹备申请和设立、变更、注销登记前的审查及年检的初审，承担应由主管单位审查的有关重要事项”、“负责行业协会的人事管理”的规定，否定了行业协会的自治性质，给国资委干涉行业协会工作提供了合法空间，影响行业协会独立地位的确立；其中关于行业协会会长（理事长）、副会长（副理事长）、秘书长人选在选举前必须报国资委同意的规定，影响了行业协会在人事和决策权上的独立性，且对于实践中属中央管理的干部兼任行业协会负责人的做法，《暂行规定》未有任何突破。

　　综上所述，中央一级并无统一的行业协会立法以明确规定行业协会的地位和职能等，尽管国家经贸委的两个文件涉及行业协会性质、地位、职能和领导人产生等，但其实质是不具有法律效力的政策性、过渡性文件，多是宣言性、原则性规定，缺乏可操作性，其意在指导实践，促进行业协会改革和发展，但并未落到实处。其中关于行业协会职能的规定，体现了行业协会职能的政府依赖性和封闭性，体现了政府对行业协会政府辅助功能的青睐，行业协会的独立法律地位尚未得到确立，无法得到切实保障。要改变实践中行业协会非独立的政府附属性地位，提高行业协会的行业公信力，使其尽快发展为独立、自治的行业组织，以充分发挥自治协会应有的作用，更好的应对国内外日益严峻地经济竞争形势，必须从法律上明确确立其独立的法律地位，承认其本身应有的自治功能，使其真正称为独立与政府、独立于企业的社会中间主体，可以名正言顺、理直气壮地真正从行业整理利益和会员利益出发，沟通政府与企业间的联系，协调行业、企业与政府部门间的关系。

　　（2）地方立法探索

　　近年来随着行业协会实践发展的需要，各地在总结行业协会实践的基础上相继颁布了地方规章或法规，如《上海市行业协会暂行办法》、《上海市促进行业协会发展规定》、《深圳经济特区行业协会条例》、《温州市行业协会管理办法》、南京市《关于加快行业协会改革与发展的意见》、无锡市《促进行业协会发展条例》、《汕头市行业协会暂行办法》、《佛山市行业社会团体管理规定》和北京市商务局《关于促进本市内外贸领域行业协会建设与发展的指导意见》等。

　　统观这些地方规章或法规，各地政府对行业协会的性质和职能达成了一些基本共识，即行业协会应是具有行业性、自愿性、自律性和非营利性的社会团体法人，独立于政府和企业，其基本职能是行业服务、行业代表、行业自律和协调；但体现行业协会独立地位的细节规定却不尽相同、参差不齐。如《上海市促进行业协会发展规定》规定：“行业协会的活动受法律保护，任何组织或者个人不得非法干涉”，“各级人民政府应当……保障行业协会独立开展工作”，“政府有关工作部门的机构、人事和财务应当与行业协会分开，其工作机构不得与行业协会办事机构合署办公。国家机关工作人员不得兼任行业协会的领导职务”，“行业协会会长、副会长和理事按照行业协会章程规定的方式选举产生”，“有关国家机关在制定涉及行业利益的地方性法规、规章、公共政策、行政措施、技术标准或者行业发展规划时，应当听取行业协会的意见”等，体现了行业协会独立于政府的地位以及在本行业问题上的相关权利，也反映了法律保障行业协会独立性的努力；《上海市促进行业协会发展规定》认可了行业协会的一些基本的服务、协调和代表职能，相对于国家经贸委《试点方案》和《若干意见（试行）》而言，具有了更强的独立性，并确认了行业协会在反倾销、反补贴活动中的职能，以及行业协会有权对违反行业协会章程或者行规行约、损害行业整体形象的会员依据章程采取相应的行业自律措施的权利。《上海市行业协会暂行办法》和《上海市促进行业协会发展规定》共同构成目前上海市关于行业协会改革与发展的比较全面的体系，有利于我国行业协会向真正独立、自治的行业主体发展。《温州市行业协会管理办法》在实践基础上对行业协会的职能进行了认可，其中规定行业协会有权从事“协会宗旨允许的其他活动”具有较强的灵活性，为行业协会在实践中进行服务创新、职能创新提供了空间。该办法强调了行业协会的服务职能，对行业协会的代表职能规定不足，自律职能规定过于原则，且没有对行业协会在反倾销、反补贴中的职能进行明确规定。而《佛山市行业社会团体管理规定》关于行业社会团体的职能规定则更多地体现了政府主导性；其关于“业务主管单位对所属行业社会团体地思想政治工作、党的建设、财务活动、人事管理、召开研讨会和对外交往等重要活动安排与接受资助等事项负有领导责任”的规定和关于行业社会团体的理事会或常务理事会应定期将经费收支情况向业务主管单位和社会团体登记管理机关报告的规定否定了行业协会独立于政府的自治主体性质。